一、非传统安全问题历来是联合国日程上重要议题

       非传统安全涉及范围很广。联合国2005年发表的题为《一个更加安全的世界：我们共同的责任》（A more secure world: Our shared responsibility）的报告将当今世界面临的国际安全威胁归纳为六组,即：经济和社会威胁，包括贫穷、传染病及环境退化；国家间冲突；国内冲突，包括内战、种族灭绝和其他大规模暴行；核武器、放射性武器、化学武器和生物武器的扩散；恐怖主义；跨国犯罪。（six clusters of threats: war between states; violence within states, including civil wars, large-scale human rights abuses and genocide; poverty, infectious disease and environmental degradation; nuclear, radiological, chemical and biological weapons; terrorism; and transnational organized crime.）这其中除国家间冲突和国内冲突外，其余四组威胁均被称作非传统安全。事实上，今天人们关注的非传统安全还包括金融安全、信息安全、能源安全、气候变化、人口爆炸、粮食危机、毒品走私、大规模移民和难民问题等。如此名目繁多的非传统安全表明，迄今尚没有一个关于非传统安全的统一的精确定义，但人们普遍认为非传统安全具有两大特性:一是跨国性，因此非传统安全问题在联合国文献中通常叫做全球性问题（global issues）；二是不可预测性(unpredictability)和不确定性（uncertainty）。这两个特性决定了应对和解决非传统安全绝非任何一个国家能够单独为之，不管它如何富裕和强大，而必须通过双边和多边的有效国际合作，特别是要充分发挥最具代表性和权威性的联合国的作用。
       联合国从它成立的第一天起就不仅肩负着应对传统安全的使命，同时也担负起了处理和解决大量非传统安全问题的任务。例如，它成立后着手处理的第一项任务就是解决二次大战造成的大量难民和广大发展中国家主要是当时尚未独立的殖民地国家人民的饥饿和贫困问题。为此，它很快就先后成立了联合国粮食及农业组织，联合国善后救济总署（The United Nations Relief and Works Agency)和联合国难民高级专员总署（The UN High Commissioner for Refugees）等。至今联合国下属70多个组织和专门机构绝大部分负责处理与非传统安全有关的问题。在联合国所列的50个全球性问题的议程中有42个属非传统安全，涵盖了前面所提到的所有类别的非传统安全问题。如今虽然有很多国际组织和地区组织如欧盟、北约、东盟、非洲联盟和上海合作组织等都把非传统安全列入了他们的议程，但它们都仅仅涉及有限的几个领域，如恐怖主义、气候变化、能源等。因此，联合国在应对和解决非传统安全问题方面发挥着独特的、不可替代的作用。今年4月，联合国安理会把全球气候变化问题列入了它的议程。这在安理会60多年的历史上还是第一次，体现了联合国对非传统全的重视，也反映了历来只讨论传统安全问题的安理会的职能的扩展。

二、联合国在应对非传统安全问题方面的三大作用

       联合国在应对非传统安全方面的作用主要体现在三个方面：
       第一，警示和动员的作用。联合国虽非最早提出非传统安全概念的组织，但它却提出了一系列与非传统安全密切相关的新安全观，如“人类安全”（human security）、可持续发展（sustainable development）以及发展与安全之间的相互作用（interaction）等概念。联合国开发规划署（UNDP）1994年发表的《人类发展报告》（Human Development Report）首次提出了人类面临的7 大安全问题，即：经济安全、粮食安全、健康安全、环境安全、人身安全、共同体安全（community security）和政治安全。60多年来，联合国提出了大量有关传统安全和非传统安全的研究报告，最新发表的两份引起全球关注的报告是关于气候变化的报告和全球冰雪融化概况报告（Global Outlook for Ice and Snow）。这两个报告都关系到人类的生存问题。前者指出，70年以来世界的温室气体排放量上升了70%，并警告说：“如果各国不采取更多措施，到2030年，六种温室气体的排放量还将在2000年的基础上上升25%到90%。”后者指出，由于气候变暖，全球冰雪融化加速，将影响全球数亿人的生存。不断上升的海平面将危及低矮沿海地区和岛屿。这些带有前瞻性的研究报告对国际社会和各国政府和人民起着警示作用，不断加深人们对非传统安的认识和防范意识。
       上世纪90年代以来，联合国举行了一系列关于全球性问题的国际会议，如 1992年6月在巴西里约热内卢举行了联合国环境与发展大会，又叫做“地球首脑会议”（Earth Summit）。这次会议是1972年在斯德哥尔摩召开的第一次联合国人类环境大会的继续和发展，不仅扩展了对环境问题的认识范围和认识程度，而且把环境问题与经济社会发展联系起来研究，探求他们之间的相互影响与相互依托关系。会议通过了《关于环境与发展的里约宣言》(Decralation on Environment and Development) 和《21世纪议程》(Agenda 21)。此后，联合国又先后举行了世界减灾大会，社会发展问题世界首脑会议、人口与发展大会、世界粮食首脑会议，等等。这些会议对国际社会应对21世纪非传统安全威胁发挥了深远影响和重要作用。首先是动员各国政府在应对全球性问题上采取一致行动；其次，也为各国提供了相互交换意见和提出对策建议的场所。
       第二，制定行动指南和规范的作用。
       前面提到的一系列全球性问题的国际会议在动员各国政府采取行动的同时，还通过了一系列宣言、公约和行动计划，为各国政府制定普遍的国际标准，起着行动指南和规范的作用。例如，地球首脑会议制定的《21世纪议程》，为人类可持续发展制定了蓝图，已成为许多国家制定社会和发展计划的基础。到1996年底，世界上已有64个国家的1800多个地方政府（localgovernments）据此制定了“地区21世纪议程”(Local Agenda 21)。这次会议还通过了《联合国气候变化框架公约》（The United Nations Framework Convention on Climate Change）、《联合国生物多样性公约》（The United Nations Convention on Biological Diversity）等重要文件。这些文件有的不仅仅是指导性的，而且有一定的约束力。如《联合国气候变化框架公约》要求占全球二氧化碳排放总量80%的工业发达国家到2000年将温室气体排放量降至1990年的水平。1997年该公约缔结方又在日本京都就发达国家减少温室气体排放达成协议，即《京都议定书》(Kyoto Protocol)。这个具有法律效力的文件规定，39个工业化国家在2008年至2012年之间，应将温室气体排放量在1990年的基础上减少5.2%，其中欧盟国家减排指标为8%，美国为7%，日本为6%。这是人类有史以来通过控制自身行动以减少对气候变化影响的第一个国际文书。
       在反恐领域，联合国的作用是大家比较熟悉的。联合国已经先后通过 了13个反对恐怖主义的国际公约，如《制止恐怖主义爆炸事件的国际公约》（The International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings）、《制止向恐怖主义提供资助国际公约》（The International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism）和《制止核恐怖主义行为国际公约》（The International Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism）等。目前联合国全体成员国正在谈判制定第14个国际反恐条约，即关于国恐怖主义的全面公约（The Comprehensive Convention on InternationalTerrorism）。自2001年爆发“9.11”恐怖袭击以来，联合国发表了4个反恐宣言，如《全球努力打击恐怖主义的宣言》和《消除国际恐怖主义措施宣言》等。2006年联合国大会通过了《联合国全球反恐战略》（The United Nations Global Counter-Terrorism Strategy），该文件制定了具体的行动计划，规范了会员国应策划应承担的义务和责任。
       2000年召开的联合国千年首脑会议通过了8项千年发展目标（Millennium Development Goals）其中包括到2015年将极端贫困和饱受饥饿的人口各减少50%，确保环境的可持续能力，遏制艾滋病毒（HIV）和艾滋病(AIDS)的蔓延等。2005年纪年联合国成立60周年首脑会议又通过了《成果文件》（Outcome Document）。这两个文件涵盖了国际社会在21世纪面临的几乎所有传统安全和非传统安全问题，进一步提出了国际社会和各国政府需要共同努力的具体目标和措施。这些年来，联合国一直在为推动实施者两个文件所确定的目标而进行不懈努力。
       第三，组织和推动实施的作用。
       联合国在应对非传统安全威胁方面不仅仅是发挥导向、动员和制定规范和行动指南的作用，还设立了相应的专门机构组织和推动实施它所发表的各项决议、决定、公约和宣言以及行动计划。例如，在环境保护方面，不仅有在1973年成立的联合国环境规划署（The United Nations Environment Programe），负责促进环境领域内的国际合作和提出政策建议，并且根据《联合国气候变化框架公约》设立了秘书处和执行机构，协助缔约方会议评估和审评公约的有效履行。又如，为了确保1992年联合国环境与发展大会通过的《联合国生物多样性公约》的有效履行，在联合国环境规划署下面设立了世界生物多样性保护监测中心 (The Monitoring Center for Protection of The World Biodiversity)。
       在反恐方面，在安理会内设立了反恐委员会（Counter-terrorism Committee）和执行局,监测相关反恐决议的执行，向会员国提供技术帮助(facilitate the provision of technical assistance to member states)和提高会员国的反恐能力。迄今，联合国反恐机构已向126个国家提供了援助。
       又如，世界卫生组织不仅制定了《国际卫生条例》，并且在监控传染病的蔓延、帮助和指导发展中国家发展卫生事业方面发挥了重要作用。
       对于一些没有约束力的决定或计划，联合国主要通过通报情况和召开会议等方式，推动会员国努力去实施。例如，在贯彻执行2000年制定的千年发展目标方面，联合国经济社会事务部负责每年发表一份执行情况报告，如实反映进展情况和存在的问题，督促发达国家和发展中国家根据各自应承担的责任和义务继续做出努力。

三、联合国在应对非传统安全中面临的三个主要问题和困难

       最近联合国发表的2006年千年发展目标执行情况报告表明，这几年在减少贫困和饥饿、遏制艾滋病毒和艾滋病的蔓延等方面取得了不少进展，但是总体来说，离联合国千年首脑会议和60周年首脑会议所确立的目标相距甚远。联合国在推动实施这些目标和任务重遇到了许多困难和问题，其中最主要的有三个方面。
       首先是国家利益与国际社会共同利益之间的矛盾。
       一些发达国家特别是美国把自己一国的利益置于国际社会和人类共同利益之上。例如，在控制气候变化和保护环境方面，美国是世界上二氧化碳排量(biggest emitter of carbon dioxide)最大的国家，它一国的排放量占世界总排放量的25%，按理它应该在减少排放量方面担负起最大责任。但布什政府为了保护本国石油和矿业等跨国公司的利益，拒绝批准《京都议定书》，拒绝执行该议定书给美国设定的减排任务。正是由于美国的抵制，使得《京都议定书》设定的减排指标远远没有完成。最近，鉴于日益强大的国际压力，布什总统在出席8国集团会议前夕似乎突然改变态度，表示同意为消减温室气体排放设定一个长期的全球目标（long-term global goal）,但他仍然表示拒绝设定强制性的减排指标（reduction targets）。英国《泰晤士报》6月7日的文章指出，这是因为“他们（美国人）担心，制订强制性的温室气体减排目标会破坏经济增长，削弱美国的竞争力。”布什的这个所谓新战略的核心是要把中国、印度等发展中国家拖入谈判，把减排任务转嫁到这些国家身上。英国媒体援引绿色和平组织人士的话说，布什的战略是要“将这个问题长期长期拖延，直到他离任”，并指出他把全部重点放在中印等发展中国家上，“这是完全荒谬的。”甚至美国国会众议院议长南希•佩洛西也批评布什的新战略只不过是“老调重弹”（rehashed stale ideas）而已，是一种“拖延”（procrastinational）战术。
       第二，双重标准问题。
       一些国家在处理非传统安全问题上采取双种标准，使得问题更加复杂化和更加难以解决。
       在这里我们不能不指出美国在反恐和防扩散问题上的双重标准问题。美国国务院2007年4月30日公布的2006年全球反恐形势报告说：2005年全球恐怖袭击为11000次，2006年增加到了14000次，伤亡人数从2005年的14万5千人增加到20万5千人。核扩散的国家也不是越来少了，而是越来越多了。朝鲜已在去年进行了核试验。这是为什么呢？重要原因之一就是美国在这两个问题上一直采取双重标准，破坏了它自己制定或投票赞成的国际公约和规则。
       在反恐问题上，美国只要求其他国家支持和配合它的反恐战争，但是对其他国家的反恐斗争或者不予支持，或者指责有关国家“过度使用武力，违反人权”，甚至收容恐怖分子，接见恐怖分子头目，并给予他们经济和武器援助，去推翻美国不喜欢的政府。这已是国际社会熟知的事实。
       同样，在防扩散问题上，美国一方面坚决反对其他国家拥有和发展核武器，甚至发展到剥夺其他国家和平利用核能的权利，另一方面它自己却又不断研制和开发包括钻地核弹（earth-penetrating nuclear bombs）等新型核武器，不断改进和提高现有核武器的质量以及发展太空武器，拒绝签署联合国全面禁止核试验条约（Comprehensive Test Ban Treaty），拒绝承诺不首先使用核武器和不对无核国家使用核武器。它一方面禁止伊朗和朝鲜生产浓缩铀，另一方面它在2005年又允许日本等五国进行浓缩铀加工。它还违反核不扩散条约（Treaty on the Non-proliferation of Nuclear Weapons）的规定，与至今仍拒绝签署该条约的国家签署核技术合作协定。国际原子能机构总干事巴拉迪（Mohamed El-Baradi）指出：“只要这种双重标准不停止，核武器将越来越多。”（If we do not stop applying double standards, we ill end up with more nuclear weapons）。为此，美国前总统卡特早在2005年就两次撰文，公开批评布什政府已成为核扩散的“罪魁祸首”。
       第三，资金短缺和技术转让问题。
       资金严重不足，也是影响各国主要是发展中国家应对非传统安全威胁的能力的主要因素之一，特别是影响在减少贫困饥饿，防止传染病和保护环境以及反恐方面的努力和进展。近年来，发达国家总是不能全部履行它们的承诺，发达国家官方援助不是陆续增加，而是不断下降，提供发展援助资金占居前四位的美国、日本、法国、德国，提供的援助所占其国民收入的百分比分别由1990年的0.21、0.31、0.60、0.42下降到0.13、0.23、0.38和0.27，距离联合国确定的占国民收入百分之0.7%的官方发展援助指标越来越远了。
       此外，发达国家不愿向发展中国家转让技术也是一个重要的制约因素，它们借口保护知识产权或者提出苛刻的技术转让条件，或者提出难以承受的技术转让高昂价格，它们垄断市场和产品价格，使得发展中国家因承担不起高额费用。例如，发达国家一度垄断治疗艾滋病药品的生产技术和昂贵的价格，严重影响了非洲和其他地区许多发展中国家对艾滋病的控制和治疗。
       这些问题和困难反映了联合国作用的局限性。但是，由于它的全球权威性和普遍性（global authority and universality）无可比拟，它在应对传统和非传统安全，维护国际和平，促进发展方面的作用仍然是任何其他国际组织不可替代的。刚刚结束的8国首脑会议虽然同意“考虑”德国提出的关于到2050年全球温室气体排放量比1990年降低50%的建议，但与会者一致认为，具体办法和指标还必须在联合国框架内谈判解决。这就再次证明了联合国作用的不可替代性。