《外交》季刊

中东地区秩序演化及新趋势

张卫婷 上海国际问题研究院博士后

  中东传统地区秩序由域外大国引进并主导,一定程度上反映域外大国与地区国家政权的层级关系。域外大国及地区国家间的复杂竞争是驱动地区秩序演进的直接动力。后阿拉伯之春时代,地区国家恐将回归中心角色,而域外大国和非国家因素将受到抑制,新的基于民族国家的地区秩序安排正在形成。

一、现代中东地区秩序的起源

  中东地区现代秩序格局和当下地区非国家行为体崛起的根源可追溯至一百年前英法瓜分奥斯曼帝国的赛克斯-皮科协定。该协定正式确认了西方对中东地区“分而治之”的垂直统治模式,不仅深刻改变了中东地缘政治版图,而且也开启了地区内政权和社会背离并分头演进的历史。
  失去帝国的庇护后,地区内多元文化并存的宗教宽容环境宣告结束。凯末尔土耳其作为帝国继承者走上世俗化为特点的现代化转型道路。黎凡特和海湾的阿拉伯部分被人为分割,并以国际托管名义纳入西方主导的殖民体系。传统政权精英成为西方统治代理,管理国家经济和安全参与体外循环,逐渐与社会脱节。而作为传统社会治理“双支柱”的宗教和部落则被全球殖民体系排斥在外,转而拥抱同样被边缘化但仍占据社会主体的底层民众。奥斯曼帝国瓦解后发展出的伊斯兰主义后来大致裂变为两类,一类倾向于借鉴外部先进文化制度,即政治伊斯兰及其代表穆兄会等,另一类倾向于向历史传统寻求答案,其终极表现形式即为原教旨主义和极端组织。
  俄国十月革命后,域外大国间意识形态竞争传递到地区,与地区内传统地缘矛盾结合,激活地区国家间的生存竞争。穆兄会在埃及和叙利亚等国发展较快,盖因这些国家与俄国基本情况类似,人口众多、资源不足,要扩大税基、加强武备和追求政策自主权,就不得不率先开展不同程度的民主宪政改革和工业化尝试,并诉诸外来的民族主义或社会主义作为社会动员工具,因此社会开放程度稍高。相反,原教旨主义在海湾和北非人口稀少国家更加流行,一个重要原因在于这些国家地理渗透性较差,直到石油资源大开发后才得到域外大国重视,但是巨大的石油财富和远离域外霸权竞争降低了进行紧迫的政经改革和社会动员的必要性。
  二战后巴以问题和海湾地区主导权竞争成为吸引美苏冷战和地区代理人热战的长期猎场。在前者问题上,阿拉伯世界分裂为激进派和温和派两大阵营。在叙利亚和伊拉克等激进派国家,长期对外战争和内部宵禁环境下频繁发生军事政变,政权日益高度集权化,穆兄会等社会动员工具则被迫转入地下。在后者问题上,伊朗跟伊拉克发生了霸权竞赛,结果君主制的伊朗社会支持不足,发生伊斯兰革命,后来为了抵制美苏控制又对外输出革命,埋下地区社会革命的种子并引发两伊战争。两伊战争初期,沙特等海湾国家组建海合会,统一安排外交和防务,以有效应对外部两伊侵入和内部社会革命的威胁。尽管萨达姆凭借良好的社会动员能力在两伊战争末期组织起百万大军,但是也面临财政崩溃的风险,为消化危机悍然入侵科威特,引发海湾战争和伊拉克战争,最终将美国力量引入海湾,并建立起美国主导的中东地区秩序。

二、美国主导地区秩序的盛衰

  海湾战争打出了美国的威望,加速了冷战的结束。美国展现了出众的空天一体战和远程投放能力,而作为伊拉克盟国,苏联为美国背书,从此在中东的威望一落千丈。携此战之威,美国与海合会及埃及等温和派国家合作建立的地区秩序有两个突出特点,一是安全主导,二是美国利益优先。也因此,美国主导的地区秩序所内嵌的缺陷和矛盾,将助长地区国家政权与社会之间的背离,注定了难以持久。
  美国主导的地区秩序的第一个明显缺陷在于美国利益优先放大了政权与社会的冲突性。中东地区被纳入美国全球战略,其地缘和能源价值成为美国独霸地位的支撑。沙特支持石油交易美元结算并且将美元定向用于购买美国国债以支持美国的金融霸权,以换取美国支持沙特在OPEC内的定价权以及承诺保障海合会国家政权安全。埃及等国接受美国提供的军事和经济援助,作为交换,在巴以问题上做出妥协,承认以色列国家生存权,不再支持地区激进派消灭以色列的主张。冷战的意外结束和福山的“历史终结论”麻痹了这些国家,使它们甘于依附美国,或者让渡经济利益或者出卖民族感情,导致政权合法性来源异化,国家经济高度对外依赖,但是另一方面随着人口的快速膨胀,社会发展缺乏足够资源支持,导致这些国家的内部社会变革压力持续累积。
  美国主导的地区秩序的第二个明显缺陷在于毫不妥协地排斥了地区激进派国家,扩大了地区国家间矛盾。海湾战争后,伊朗拉夫桑贾尼政府曾向海湾国家和欧美示好,但是克林顿政府依然因为伊朗海外刺杀反对派而将伊朗列为恐怖主义支持国家,提出了“西促和谈,东遏两伊”的政策,试图彻底否定伊朗在巴以问题上的影响力,并且利用伊朗威胁强化美国地区存在的合理性,维持海湾国家对美国的依赖关系。但是美国的不妥协政策却刺激伊朗上下形成拥核崛起的共识,并针对与美国潜在的军事对抗加强了不对称战术的开发,如岸基导弹技术以及封锁霍尔木兹海峡等。此外,伊朗还加大了对巴以和谈抵制派国家和组织的支持。美国的不妥协政策最终换来的结果是,巴以问题和海湾问题高度互联,因此都更趋于复杂化。美国霸权的存在孕育了反美主义,为地区激进派抵制巴以问题和平解决提供了源源不断的社会支持。而巴以问题的长期存在,反过来又从内部破坏了温和派地区国家的社会与政权关系,进而破坏了美国主导的地区秩序的稳定性。 
   “9•11”事件后,地区政权与社会间力量对比逆转,美国主导的地区秩序加速瓦解。阿富汗和伊拉克两场战争大量消耗美国实力的同时也大量产生反美主义。加上新兴国家崛起,全球地缘重心转移,地区秩序重新进入加速演化阶段。在强大的社会压力下,海合会国家不再完全以美国马首是瞻。继1995年解散刚刚引入却与保守社会价值观相违背的BBC阿语频道后,2001年沙特又以类似原因取消了美国驻沙特空军基地。当然,海合会内部也不再是铁板一块,被沙特驱赶的BBC阿语频道和美国空军都很快接到卡塔尔邀请,另组半岛电视台和乌代德美军基地。卡塔尔在海合会内率先表现出外交独立性,走出多元化外交道路,除了广泛拓展与其它大国关系外,还积极向伊朗为首的地区激进派示好,积极资助哈马斯和穆兄会等激进组织。
  为根除地区恐怖主义土壤,小布什彻底重建阿富汗和伊拉克政权,同时要求中东盟国实施社会民主化改造,自上而下推广民主,扩大社会支持基础,但是结果却相当负面。其一,安于现状的政权不得不自上而下做出一些装饰性改革,分化了既得利益集团。其二,为地区内激进组织合法化和政治化铺平道路,哈马斯于次年选举中获胜,不久又相继爆发伊朗核危机和以黎冲突,激进派在地区内威望达到顶峰。其三,伊拉克原先安全部队被解散,为基地组织渗透打开了空间,原教旨主义第一次有机会实践建国目标。为摆脱中东负资产,应对国内金融危机,奥巴马政府开始寻求从中东撤出。2009年奥巴马开罗大学演讲迎合了地区民众对长期发展停滞的不满和要求社会变革的呼声,却开出了一剂以人权名义改变政权的药方,为自下而上的社会革命开了绿灯。也许奥巴马真正指向的是伊朗,后者刚刚爆发了抵制选举不公的“绿色革命”,为了进一步煽动伊朗革命不惜为所有具有社会规模的地区革命做背书,但是首先发生政权颠覆的,却是美国的地区盟国突尼斯和埃及。
  奥巴马的演讲使地区民众乐观预期美国将无条件支持社会革命。土耳其伊斯兰民主与社会经济同步发展的模式进一步强化了地区政治伊斯兰组织的革命动力。阿拉伯之春中,政治伊斯兰组织与民粹主义相结合,利用社交媒体动员、组织大规模抗议,而极端组织则浑水摸鱼,迅速将街头抗议升级为暴力革命。卡塔尔半岛电视台的报道,将民粹混淆为民主,为阿拉伯之春社会革命整个地披上了合法化的外衣。西方国家作茧自缚,因为虚妄的政治正确原则和不确定的地缘利益企图,甚至以撤销援助为要挟,强令盟友政权不得镇压革命。国际安全机制失灵,出于安全自助或权力竞争,地区国家转而支持地区内非国家行为体向地区热点安全问题渗透和扩张,从而助长了阿拉伯之春的地区蔓延。基于以上多种原因,美国与地区盟友的安全联盟被从内部突破,社会革命轻松收割诸多地区政权。

三、后阿拉伯之春时代的地区竞争

  阿拉伯之春社会革命使地区国家政权面临非传统安全挑战和新的国家生存竞赛,但是能源需求下降、政权结构性问题以及地区同质竞争等进一步限制了地区国家的改革转型空间。通过对外输出安全危机,挑动教派对立只能暂时封冻经济改革要求,不足以应对经济挑战,满足社会发展要求。
  突尼斯和埃及等国在阿拉伯之春中的陷落证明了两件事。其一,封闭的温和派国家对地区社会革命更加脆弱,因为社会革命的诉求多集中在社会发展和政治参与两点,这恰好是专注传统安全的美国地区盟友长期以来所忽略的。其二,美国受限于本国财政困难以及人权价值观政治正确,既无力也不愿干涉地区社会革命,也因此,美国对盟友的政权安全保障承诺已经不再有效。由于地区内民众的高流动性传统以及地区性组织的广泛分布加上半岛电视台和社交媒体的无障碍传播,地区国家间事实上已经围绕社会治理能力形成了新的国家间竞赛,最脆弱的国家将很可能首先被社会革命淘汰出局。美国地区盟友普遍遭遇的困境是人口膨胀和信息透明带来的需求多元化对原先的单一经济和封闭社会结构形成巨大冲击,政权必须在保障执政地位的同时创造条件,推动经济发展和开放社会参与。
  由于三个方面原因,地区国家推进经济转型改革将遭遇巨大困难。首先,全球能源消费需求下降。自2005年达到顶峰后,欧洲碳排放总量逐年下降,越来越多转向光伏和核电等新能源。债务危机、难民危机、暴恐袭击以及民粹崛起和英国脱欧等不仅拖累经济增长,还将挑战欧洲一体化。金融危机以来,美国通过量化宽松对外输出通胀风险,进一步抑制了全球消费。2014年美国页岩油技术获得市场化应用,美国一跃成为能源净出口国,将挤占全球能源市场份额。新兴国家经济增速下滑,同时面临转型升级和保障金融安全要求,很难单独消化额外增加的能源供应。海湾国家石油收入减少,依赖能源加工和出口的贸易、航运和金融等服务业规模缩减,阿联酋和埃及等国的过境管理、外劳汇款和旅游业也都要跟着受损。量化宽松带来的通货膨胀和外储损失无疑增加了民众痛苦指数,突出了改革的紧迫性,但是与此同时,政权调控经济的手段却受到了很大抑制。
  其次,推进改革面临结构性障碍。沙特等资源单一经济体的主要社会危机来自少数派平权运动和青年的社会参与要求。沙特什叶派聚居带与石油资源富集地高度重合,同时王权合法性与瓦哈比教义捆绑,后者又拒绝与什叶派分权,因此什叶派问题在沙特高度敏感,很难折衷妥协。青年参与问题是另一个常态障碍。沙特约3000万人口中30岁及以下人口占比高达惊人的70%。一方面,信息流通使得青年和妇女社会要求趋于多元化。另一方面,石油产业远不能提供充分就业,而且受石油收入萎缩影响,沙特不仅要退出高福利制度,私有化公共服务部门,还准备开征收入税。埃及作为人口大国和资源贫国的代表长期面临财政支付短缺问题的困扰。埃及8000多万总人口中30岁及以下的青年占了40%,日常居民消费开支几乎消耗了外劳汇款、苏伊士运河通行、旅游业以及地中海天然气这几个最主要的收入款项的绝大部分。革命后,这几项主要收入都出现大幅下滑。埃及军队控制了国民经济的40%左右,70万常备军是吸引国际援助的主要标的,后者维持了政府日常支出的主要来源,加上反恐和维稳,军队产业成为事实上不可触碰的独立王国。
  再次,地区同质竞争带来的消极预期。沙特是伊核协议的最坚决的抵制者。第一,伊朗解禁将冲击沙特市场份额和在OPEC中的主导地位。解禁后,伊朗石油日产量增加了约200万桶,天然气出口也获得新的突破,2016年陆续通过管道向伊拉克、叙利亚和阿曼等国供气。为了保持市场份额,沙特采取了扩产降价策略,却并没有挤出主要竞争者。美国页岩油产业将每桶成本从40美元降至20美元附近,而伊朗在制裁期间积累了数亿桶库存油,可以不计成本抛售。相反,沙特承受了更大的经济损失,石油收入锐减过快消耗外储,动摇政权安全根基。2016年11月底,在沙特力推下,OPEC和俄罗斯达成减产协议,2017年5月减产协议又获延展,但是油价仍然在低位徘徊。低油价还连累了阿美上市计划,导致全球最大的IPO遭遇尴尬的估值规模不断缩水。第二,伊朗解禁令沙特经济发展前景更加暗淡。伊朗人口众多,劳动力素质较高,资源禀赋更有利于发展工业,具有独立自主的经济体系,而且伊朗有民主选举,政权得到少数族裔和青年人群的支持。最关键的是,与沙特情况相反,经历长期严酷制裁,伊朗社会对解禁后的发展预期一片乐观。
  面对全新的国家竞赛规则,地区国家依据各自的资源优势和关切重点做出不同的应对。埃及借反恐名义清理最大反对派穆兄会,同时专注招商引资,建设新开罗城和苏伊士运河等重大基建工程,以带动经济和就业。土耳其除了打击反对派外,一边高举伊斯兰旗帜呼应民粹以稳定支持阵营,另一边通过总统制修宪强化总统集权地位。沙特国内改革困难重重,因此转而向外输出安全危机。阿拉伯之春中,沙特支持利比亚、叙利亚和伊拉克的反对派,军事镇压巴林和也门的什叶派,支持埃及塞西政变,煽动美国和以色列武力解决伊朗核危机,处死什叶派教士尼米尔煽动与伊朗的断交危机,最近还联合阿联酋等国制造了卡塔尔断交风波。这一系列举动的目的都在于挑动地区内教派冲突等传统地区安全问题,从而激活美国主导的地区集体安全的反应机制,或者促进沙特主导的逊尼派安全联盟建设,以此来预先取消地区激进派威胁,同时为国内的政改集权提供掩护。为了保住地区影响力,伊朗被迫在几乎所有地区主要热点问题尤其是叙利亚内战上跟进投入宝贵资源。

四、沙特视角的地区秩序构建

  沙特对外输出安全危机导致地区教派冲突,促进了地区热点安全问题的长期化和复杂化,已经成为诸多地区安全问题的策源地。通过安全化塑造地区和经济利益纽带,沙特成功在形式上部分恢复了美国主导的地区安全秩序,但是国内社会危机的潜在风险依然存在。
  沙特输出安全危机的策略形式上取得了成功,但是实际效果若何还需检验。首先,沙特输出安全危机和教派对立,促进了地区热点问题的长期化。教派对立通过相互抵消形成权力真空,使叙利亚、也门和利比亚等国的危机长期化,为极端组织等非国家行为体的渗透和壮大创造条件,而极端组织的介入又使热点问题更加复杂化。伊斯兰国渗透伊拉克和叙利亚,利用内战弱势平衡接管了各方武装及大片国土,最终宣布建国。尽管沙特的也门的军事行动耗费巨大,成效缓慢,但是地区内诸多热点问题的持续存在使安全持续成为地区首要议题,干扰了伊朗等地区对手的经济发展计划。伊斯兰国的崛起及其外溢使沙特遭到欧美的空前孤立,同时也为2015年接连发生的美国解禁伊朗、俄罗斯军事回归中东以及什叶派反恐联盟的建立创造了条件。但是安全议题突出使得中东地区在油价下跌的情况下任然维持了地缘相当重要性,最终利用地缘政治竞争将准备撤出中东的美国重新拉回地区。2017年4月,美国借口叙利亚化武危机空袭叙空军基地,此后又在阿富汗丢下“炸弹之母”,以此高调宣示美国不会放弃对全球反恐事业的领导权。
  其次,沙特以反恐名义和经济利益串联地区热点,将安全焦点从黎凡特转移到海湾。2015年12月组建的逊尼派反恐联盟是当年5月组建的阿拉伯联军和海合会的扩大版,主导者都是沙特,用兵对象都在也门。2017年4月举行的美国-阿拉伯-伊斯兰峰会是对以上逊尼派地区联盟的再次升级。俄罗斯和伊朗主导建立的什叶派反恐联盟基本上是根据战时需要结成的临时安全联盟。相较而言,沙特主导的逊尼派反恐联盟则是主要通过经济纽带联结的利益共同体,这也可以从卡塔尔断交风波中找出一点证明。对阿联酋来说,伊朗解禁意味着迪拜港转口贸易繁荣的结束,因此只得押注沙特未来的国际投融资计划。对于埃及,沙特不仅是塞西政变支持者,是最大金主,也是争取美国援助的桥梁。巴林的政权安危完全仰赖沙特为首的海合会,而且旅游业支柱也需要邻国市场。对于利比亚和也门来说,沙特是两国中央政府的主要支持者,而卡塔尔或伊朗则支持反对派。特朗普美国的加入同样也充满了利益交换的味道。沙特通过1100亿美元军购将美国的地区政策重新引导回克林顿时代,即遏制伊朗和解决巴以问题并举。
  再者,沙特的地区秩序以遏制伊朗为意识形态,以此为基础构建广泛的利益同盟。教派对立只是沙特输出安全问题和团结地区内多数的手段,恐伊症和遏制伊朗才是沙特真正的意识形态。伊核协议谈判期间,沙特与以色列密谋联合军事打击伊朗,一起游说美国国会对伊朗解禁设置障碍。特朗普访问中东期间,沙特不仅高调展现与美国的亲密关系,更不惜在本国经济困难时期,动用1/5外储采购军备拉动美国就业。相反地,当海合会小弟卡塔尔向伊朗示好,提出合作开发两国共享天然气天建议,以及向地区什叶派武装支付巨额赎金后,沙特果断调动盟友集体与卡塔尔断交,对其实施海陆空全封锁。沙特等国围剿卡塔尔和穆兄会还将抑制地区内的各类激进组织,有助于地区国家融合政权与社会关系,回归现代民族国家角色。逊尼派国家专注本国事务,对巴以问题采取游离立场,而伊朗和黎巴嫩真主党则被拖在叙利亚战场,孤立无援的哈马斯委婉表达了愿意承认以色列国家生存权的意思。
  地区内的热点问题也为建构新的地区安全合作机制创造了条件。目前看来,沙特的地区安全政策无疑有助于解决巴以问题。一旦解决了巴以问题这个地区根源性问题,伊朗的地区影响力就将失去大半,对沙特等国的社会威胁也将大打折扣。但是以色列安全只是巴以问题的一半,在巴勒斯坦问题解决之前,地区内一切都有可能反复。历史地看,发展民族国家内涵、强化地区机制的功能性和包容性仍将是未来中东地区秩序建构的方向。



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