《外交》季刊

欧洲面临的内外难题

丁原洪 中国前驻欧盟使团团长

  英国全民公投决定脱离欧盟,尤其是力挺英国脱欧、唱衰欧盟的特朗普入主白宫,给欧洲以极大的震撼。欧盟委员会主席容克公开表示欧盟面临“生存危机”。积极推动一体化进程的欧洲精英阶层担忧欧盟其他成员国步英国后尘,在今年相继进行的荷兰、法国等国议会选举中,以反对外来移民、反对欧洲一体化为主要政见的所谓“民粹主义者”获胜,出现“黑天鹅事件”。形势的复杂变化使欧洲今年甚至无心热烈庆祝一体化进程60周年纪念。
  
  所幸的是,人们担心的“黑天鹅事件”并未发生。继奥地利、荷兰极右翼候选人在选举中失利之后,在欧洲人最为关注的法国大选中,虽然是“反建制派”人物,但积极支持欧盟一体化的马克龙大获全胜。欧洲人松了一口气,并且对重绘一体化蓝图再度萌生希望。与此同时,坚持“硬脱欧”观点的英国首相特蕾莎•梅在她提前举行的英国大选中,意外受挫,使保守党失去了在下议院议席占绝大多数的优势地位,从而加剧保守党乃至英国全国本就存在的在英国脱欧问题上的分裂;而欧盟领导人反感的美国总统特朗普又因国内愈演愈烈的内斗而身陷被动。这一切加之欧盟经济复苏明显,使欧盟倍感“兴奋”,认为重塑欧盟的时机到了。在法国总统马克龙联手德国总理默克尔主导下,法、德、意、西四国领导人近日将举行峰会,为根据今年3月纪念《罗马条约》60周年举行的欧盟领导人峰会确定的“以不同的速度和强度”继续推进欧洲一体化进行具体筹划。

  眼下欧洲形势给人的印象似乎是海面风暴过后的暂时平静。其实,由于欧洲一体化内外都面临棘手难题,暗流涌动,随时可能再起波澜。

  对内而言,欧盟面对民族主义思潮兴起、国际竞争力下降、今后去向不明三大难题。对外而言,它急需应对的有英国脱欧谈判、大西洋两岸关系恶化、对俄罗斯政策分歧三件大事。内外困难交织,相互影响,哪个问题解决起来都不容易。

  对内:一、民族主义思潮兴起。国外不少学者认为,无论英国脱欧还是美国特朗普总统奉行“美国优先”政策,先后退出“跨太平洋贸易伙伴关系协议”、有关气候变化的“巴黎协定”等多边机制,标志着民族主义思潮在全球化推进多年后重新兴起。目前民族主义和全球主义在全球范围进行较量。这一现象在欧洲表现得尤为突出。

  民族主义思潮重新兴起的主因在于西方资本主义国家大力推动并主导的“全球化”遇到了挫折,或者说西方国家民众从全球化中收益不均,贫富差距进一步扩大,导致社会的分裂和基层民众对精英阶层的不满。英国公投脱欧和特朗普以“反建制派“角色当选总统,恰恰是民族主义思潮重新崛起的集中反应。知名美国国际问题学者扬•布雷默日前撰文指出,民族主义之所以再度显现,原因在于促使它存在的问题并未消失,亦即“世界上最富有的国度越来越多的民众仍然忧虑全球化只有利于精英阶层,而这些人对于民族国家及其边界并不关心。”正因为如此,当前民族主义的支持者主要是以反对外来移民和反全球化为标志。近日特朗普公开表示,即使由于经费不足令联邦政府停摆,也要修筑美墨边境隔离墙,就是突出例证。

  马克龙当选法国总统后,欧洲议会议长安东尼欧•塔加尼认为“民粹主义(实应称为民族主义)的兴起已告结束。”布雷默的文章反驳说“马克龙面对的是既有来自极右又有来自极左方面的强力反对。匈牙利和波兰在欧盟中变得越来越叛逆失矩。英国脱欧谈判陷入僵局。在欧洲各处,对欧盟的反感和愤怒在继续增长。选举从来不是事情的终结,而是开始。”欧洲的现实表明这一看法不无道理。说到底,无论英国脱欧还是匈、波等中东欧国家集体抵制欧盟分摊难民的决定,从不同角度说明,从一体化向民族主权国家回归的趋势,将会是法、德等国家试图进一步推进欧洲一体化的一大阻力。

  二、国际竞争力下降。在2008年全球金融危机冲击下,欧盟陷入严重的经济危机,复苏乏力,一度成为拖累全球经济的主要因素。统计数字显示,多年来欧元区国家的经济增长率低于非欧元区的欧盟国家,而欧盟国家的经济增长率又低于美、加、澳等非欧盟国家,更低于新兴经济体和一些发展中国家。这一怪异现象折射出欧盟国际竞争力下降这一致命痼疾。

  一体化在初始阶段确实有助于成员国的经济增长,但随着国际竞争越来越激烈,一体化的弊端逐渐显现出来。由于成员国增多,利益多元化,欧盟实施的“主权共享、协商一致”的机制,越来越难以适应瞬息万变的国际形势;反促成其逐渐变成墨守陈规,不思改革,甚至官僚主义化。欧委会主席容克年初答记者问时,坦承所谓“民粹主义”在欧洲不少国家得势,“在很大程度上是欧盟自己的错误造成的”。“欧盟和欧委会给人的印象是,我们统领一切。最好应由国家、地方和地区权力机构去办的许多事情,我们都试图施加影响。”换言之,把以“主权共享”原则为基础的欧盟机构异化成与一体化思想格格不入的“中央集权”。

  比利时首相查尔斯•米歇尔说:“最近10年、15年以来,当我们谈论欧洲时,我们只谈危机:难民危机、预算危机、金融危机。现在我们必须实现新的欧洲梦想。”新的欧洲梦想是什么?恐怕欧洲人自己也说不清。旧的欧洲梦想,或者说欧洲一体化倡导者们的最高理想 --- 联邦欧洲,实践已经表明是行不通的。正如欧盟理事会主席图斯克所指出的,“乌托邦式地企图建立联邦欧洲,加速着欧盟的解体。”
欧盟目前面临的最大悖论在于,继续沿着目前的道路走下去,前景是暗淡的;不进行改革就无法生存,但它自身又没有能力进行必要的改革。不仅成员国囿于“谁改革谁丢选票”的“魔咒”(马克龙刚上台支持率急剧下降是新的例证),而且27个成员国就改革达成共识,更是难上加难。

  三、今后向何处去不明。欧洲一体化进程从启动之初,成员国对此就没有共识。即使法、德两个起着一体化“火车头”作用的国家也怀着不同的心思。法国启动一体化的一个重要目的就是制约曾一度为害欧洲的德国再度崛起;而德国为洗刷自己在二战中的劣迹不得不接受一体化,但始终没有放弃把“欧洲的德国转变为德国的欧洲”这一战略目标。英国的加入以及大批中东欧国家在上个世界90年代初苏联解体后纷纷涌入欧盟,使得利益多元化愈加明显,在事关欧盟今后向何处去的意见分歧也更加复杂。

  近10年国际形势的变化以及欧盟固有弊端的作用,使得欧盟内部分崩离析,既有折射经济差距的“南北问题”,也有凸显价值观分歧的“东西问题”,深化一体化的新道路依旧未能找到。今年3月欧盟签署新的《罗马宣言》时,容克曾说,“我们当前面对的挑战绝对无法与欧盟创始人当年所面临的挑战相提并论”。形势变了,但欧盟领导人的思路没有变,还是按照“更紧密欧洲”的思路搞下去。

  在欧盟委员会事先公布的欧盟未来的五大方案中,法、德联合意、西四国选定了“多速欧洲”,亦即让核心国家和除此以外的欧盟成员国在一体化速度上实现多样化。中东欧国家担心自己被核心国家当成二流国家,对“多速欧洲”想法有保留。最终,3月欧盟峰会将新《罗马宣言》有关表述“部分国家可以更加紧密行动,以更快速度深化一体化”,改为“根据需要,以不同的速度和程度共同行动”。即使如此,波兰总理依然对宣言公开表示不满。据此,可以判定,欧盟即使实施“多速欧洲”方案也不会顺利。今后向何处去的问题依然没有消失。

  值得注意的是,最近欧盟委员会以波兰国内进行的司法改革有违欧盟确定的“法治国家”规定,准备根据欧盟条约第7条对波兰实行制裁。欧盟委员会还对波兰、匈牙利、捷克拒绝接受难民,向欧洲法院起诉。法国总统为准备召开法、德、意、西四国峰会筹划欧洲一体化未来,访问中东欧的奥地利、罗马尼亚、保加利亚,但拒不去波、匈、捷三国。制裁成员国、向法院起诉成员国这种事,在欧盟历史上是少见的。迹象表明,东西欧之间的矛盾已发展到无法掩饰的地步,这对欧盟进一步推进一体化绝非好兆头。

  对外:一、英国脱欧谈判。谈判已于6月下旬开始,已进行了两轮磋商(每月一次),迄今尚未就谈判程序达成协议。一则是英国脱欧史无前例,对双方都会造成不小的损害。双方都想将损失降到最小,最大限度地维护自身利益,寻求妥协实属不易。二则是欧盟方面想借谈判之机“杀一儆百”,杜绝效尤,并藉以促进欧盟内部由于危机四伏而急需的团结局面。它故意提高谈判要价,拖延谈及欧英未来双边关系。对此,英国方面也不示弱,先亮出“硬脱欧”方案,并表明自己已经做好谈得成和谈不成两手准备,同时,凭借它在反恐情报工作、安全领域以及金融合作方面的优势地位,对欧方进行反制。预期按规定,在英国正式提出脱欧申请两年内,亦即2019年3月29日前完全结束谈判难度很大。在这期间,英国脱欧谈判将是影响欧洲全局形势的一大变量。

  二、大西洋两岸关系恶化。美欧双方从盟友转变成竞争对手,再到今天双方公开争执,经历了一个过程。促成今日的局面,主要是苏联解体导致美国成为世界上唯一超级大国,它谋求独霸世界;而随着两德统一和欧洲一体化的深入和扩大,欧盟与美国力量对比的差距缩小,欧盟不甘心于“美主欧从”的格局,力求与美“平起平坐”。这一战略目标造成的分歧越来越大。

  欧盟各国力挺的希拉里•克林顿在美国大选中失利,而他们公开表示不悦的特朗普却意外获胜。加之,特朗普一上台就力挺英国脱欧,斥责德国,唱衰欧盟,使德国如今主导下的欧盟更加恼火。以致欧盟理事会主席图斯克公开表示,特朗普当选美国总统是欧盟外部的一大威胁;德国总理默克尔说,“我们可以完全依赖别人的日子在某种程度上已经结束”,“我们欧洲人必须真的把我们的命运掌握在自己手中。”

  说归说,但真要走欧洲“独立之路”还远谈不上。始建于二战后的美欧同盟对双方来讲,都是各自外交的基石,也是双方几十年来实力大发展的有力支撑。已经形成了“你中有我,我中有你”的密不可分的局面。尽管双方矛盾日趋尖锐,争吵摩擦不断,但双方从根本利益出发都还要极力维系大西洋两岸关系。只不过双方都把各自利益放在首位而已。即使这样,这一变化对欧洲和世界形势的影响还是不容小觑。

  三、对俄罗斯政策分歧。这一问题导源于不同国家的不同处境和战略利益差异。简而言之,美国成为唯一超级大国后极不愿意看到俄罗斯重新崛起,所以一直利用北约东扩这一主要手段,不断挤压俄战略空间,试图在瓦解苏联之后继续瓦解俄罗斯。美国历届总统在美苏冷战结束后从未放弃这一战略构想。特朗普上台后一再示好俄罗斯,招致国内反对势力指责其“通俄”,并就此大做文章,绝非偶然。这折射出美国国内根深蒂固的“反俄”、“仇俄”情绪。欧盟国家尤其是德法等西欧国家虽也利用欧盟东扩扩大自己势力范围,但出于自身地缘政治和经济利益的考虑,在挤压俄罗斯方面主张适可而止,开展与俄的互利合作。这与美国的做法有很大不同。今年5月在美俄关系日趋紧张的形势下,曾一度扬言乌克兰东部局势不降级则不访俄的德国总理默克尔径赴俄索契会晤俄总统普京。法国总统马克龙就职不久就在巴黎盛情接待普京。这两者都显示西欧大国不愿在对俄政策上亦步亦趋地追随美国。

  还需要看到的是,中东欧国家与西欧大国在对俄政策上也有分歧。前者更担忧俄罗斯的安全威胁,宁可牺牲经济利益也要坚持对俄制裁措施。对于法、德为重塑欧洲一体化蓝图而极力强调建立欧洲独立防卫力量,波兰等国担心这会影响到美国主导的北约对其安全的保护而极力反对。美国无论奥巴马还是特朗普都试图利用东西欧之间的分歧分化欧盟。美国国防部长马蒂斯访问乌克兰,允诺向乌提供军援;与此同时美派特使赴俄商谈美参与有关乌克兰明斯克协议进程。美国对乌克兰这一并非北约成员的国家突然“上心”,实则意在利用乌克兰问题作为与俄讨价还价的筹码,同时也是为了打入德、法等欧盟国家主导的明斯克协议进程,借以施加美国的影响。

  有关各方在对俄政策上的分歧,使得欧洲今日的形势极其错综复杂。

  当前,世界秩序正经历巨大变动。美欧等西方主导的世界秩序难以为继,而新的世界秩序尚未形成。世界局势中,由于内外因素的作用,欧洲形势变动最大,对世界形势发展的影响也最为明显。值得密切关注与认真研究。    



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