《外交》季刊

“一带一路”:为什么,做什么,怎么做

胡必亮

一、为什么提出“一带一路”倡议?
  总体而言,“一带一路”倡议是在综合考虑了国际国内形势后所提出的一个为解决近期以及未来相当长一段时期世界和中国发展所面临的一系列重大问题的具有战略性意义的倡议。如果“一带一路”倡议能够得到很好的实施,将直接有利于许多全球性问题的解决,并有利于促进包括中国在内的各参与国经济社会发展。
  从国际角度看,“一带一路”倡议的提出与下面几个因素直接相关。
  1、全球经济的视角。2008年的金融和经济危机波及全世界,各国都不同程度地受到了一些负面影响,其中欧盟国家受到的负面影响尤其严重,并且延续的时间也要更长一些(图1)。经过各国以及国际社会的共同努力,世界经济2010年出现较大复苏,但很快就又下滑,重现萎缩局面。
  为了给世界经济复苏增强动力,习近平主席代表中国于2013年秋提出了“一带一路”倡议,号召世界各国共建“一带一路”,为世界经济复苏提供更加强劲的动力,促进世界经济回升向好。
  首先,共建“一带一路”直接涉及到大量的基础设施建设项目,譬如说公路、铁路、机场、港口、石油天然气管道、电站(水电站、核电站等)等基础设施建设项目,都将在比较短的时间内刺激固定资产投资快速增长;同时也可以比较快地创造出一些新的就业机会,增加人们的收入,从一定程度上促进消费增长。
  其次,共建“一带一路”有利于促进世界经济增长动力再平衡。在过去相当长的时期,世界经济增长主要是由发达国家驱动的;后来的情况发生了变化,尤其是2008年金融危机后,新兴市场国家和发展中国家对世界经济增长的贡献快速上升,成为驱动世界经济增长的另一个重要引擎。“一带一路”建设将有助于进一步增强新兴市场国家和发展中国家对世界经济增长的动力,对稳定世界经济增长有利。
  第三,共建“一带一路”,实现全球在基础设施、贸易投资、金融等方面更好的互联互通,将有利于形成一种促进全球经济增长的新机制,即由于更好的全球性的互联互通,世界各国不同的自然资源、资金、劳动力等经济要素在市场机制的作用下,各国的比较优势得到更好的发挥,全球实现更好的联动增长。
  2、全球化的视角。毫无疑问,全球化给所有国家的发展都带来了积极影响。但有些学者的研究结果也表明,全球化使不平等程度进一步扩大了而不是缩小了;加上生产要素的全球化配置造成有些地区和国家出现了产业空心化现象尤其是造成了制造业空心化现象,进而造成有些地区和国家的失业率不减反升等。于是就出现了一些逆全球化甚至反全球化的现象。
  问题在于,不是说你想不想要全球化的问题,全球化就是一个客观的历史过程,“想人为切断各国经济的资金流、技术流、产品流、人员流,让世界经济的大海退回到一个孤立的小湖泊、小河流,是不可能的,也是不符合历史潮流的”(习近平)。正确的办法是推进目前的全球化转型升级,逐步形成一种具有更加开放、包容、普惠、平衡、共赢特性的经济全球化。
  那么如何推进全球化向好的方面转型升级呢?共建“一带一路”可能是一个比较有效的手段和方法,因为“一带一路”建设的长远目标、基本理念、主要做法、实施效果都与全球化转型升级所要达到的目标以及所要推进的工作等高度一致。
  3、全球治理的视角。目前许多全球性的问题不仅没有减少,反而有所增加,有些方面的问题目前变得更加严重了。这当然与不合适的全球化模式有密切关系,同时也与目前的全球治理体系不健全不完善有直接联系,这就是习近平主席所说的全球范围的“治理赤字”问题。因此一方面要通过改革来提高现有全球治理体系的运行效率;另一方面则需要通过新增一些全球治理供给来更多更好地提供全球公共产品。
  共建“一带一路”就是希望一方面有助于改革目前的全球治理体系,构建起一个均衡、包容的全球治理新体系;另一方面,也试图通过共建“一带一路”而做大做强全球治理增量,譬如说亚洲基础设施投资银行就是为全球基础设施建设提供了新的融资供给。
  4、国际合作的视角。长期以来,国际合作模式受传统地缘政治的影响比较大。共建“一带一路”的重要目的之一,就是试图弘扬“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”的丝路精神以及“开放、包容、合作、共赢”的金砖精神,构建不仅在区域层面上是完全开放的,而且在全球层面上也是完全开放的新的合作体系,不论大国还是小国,不论富国还是穷国,都在平等规则下平等参与、平等共建、平等受益。“一带一路”建设不排斥任何国家,任何国家也都没有特权。因此,“一带一路”实际上是创新性地构建了一个新时代国际合作的新平台,有利于加速推进构建基于区域乃至全球互联互通的国际合作新模式,进而加快推进区域一体化乃至全球一体化进程。
  5、人类命运共同体的视角。习近平主席在许多场合下都讲了关于构建人类命运共同体的思想,其实质在于说明人类的前途和命运需要各国及其人民共同努力把握,因此世界各国应该团结起来,共同创造属于人类、属于各国人民的美好未来。如何把握好人类共同的命运呢?基本原则就是要坚持和平共处,共同发展;主要内容就在于各国共同建设一个持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界;主要做法包括坚持对话协商、共建共享、合作共赢、交流互鉴、绿色低碳。那么如何实施呢? “一带一路”倡议就是一个落地的平台,通过各国共商共建共享 “一带一路”而使我们共处的地球和共处的世界变得更加美好。
  从国内大局来看,“一带一路”建设也具有十分重要的战略意义。
  1、对外开放。中国提出“一带一路”倡议,就是在新的历史条件下推进进一步的对外开放的一个新举措。因为实践已经证明,中国实施改革开放政策40年来,开放对于促进中国经济社会发展起到了十分重要的促进作用,是一个十分重要的动力与源泉。
  对外开放除了促使经济总量大幅增加外,还从结构方面促进了中国的发展,一个典型的例子就是伴随着“三来一补”企业大量进入广东省东莞市,不仅城镇经济得到了发展,广大的农村地区也都变成了全球十分重要的生产基地,快速完成了从农业到非农、从农村到城镇的转型,基本实现了工业化和城镇化。
  中国发展进入新时代后,要推进构建全面开放新格局,怎么做?从目前来看,就是通过与世界各国共建“一带一路”而进一步展开并得以深化。
  2、促进其他发展战略更好地得以实施。 由于“一带一路”建设,中国西部边远地区和周边国家的基础设施状况得以改善和提升,经济联系得以加强,有利于进一步消除贫困;在“一带一路”框架下,通过双边或多边的金融合作推进人民币国际化进程。这不仅有利于更好地促进中国的深度开放发展,也有利于逐步完善国际货币体系,特别是有利于稳定“一带一路”沿线国家长期处于动荡不定的金融市场。此外,通过推进“一带一路”国际合作,也将直接有利于促进中国坚持走和平发展道路战略得以更好实施;也可以更好促进中国文化在与世界其他文化的交流互鉴和平等对话中得以进一步繁荣和发展。

二、“一带一路”倡议干什么?
  习近平主席提出了从五个方面共建“一带一路”,即加强政策沟通、道路(设施)联通、贸易畅通、货币(资金)流通(融通)、民心相通,也就是人们通常所说的“五通”,这样就基本上确定了“一带一路”建设的主要内容。基本内涵和主要思想就是构建起更强的、更好的全球互联互通关系,提升整个世界的互联互通水平。到目前为止,建设的重点内容主要体现在六个方面
  1、政策协调与沟通。这是共建“一带一路”的起步性工作,同时也是基本保障。各相关国家的政府主管部门在共建“一带一路”的基本共识与框架下,将各自的发展战略进行深度研究、评估后,努力寻找对接点,制定出系统的对接方案,然后根据对接的发展战略,制定相应的政策,并实现不同国家之间在政策制定方面的协调。
  2、经济走廊建设。这是“一带一路”建设的主体内容和核心。到目前为止,各相关国家在“一带一路”框架下规划和建设的经济走廊主要有以下六个。
  (1)新亚欧大陆桥经济走廊。是指沿着从中国江苏省连云港市到荷兰鹿特丹市的跨欧亚国际铁路干线及其周边地区所形成的经济走廊。早期的这个经济走廊的功能主要是承担商品货物在中国和欧洲国家之间的运送业务,“一带一路”倡议提出后,情况就有了一些变化:一是中欧班列的数量增加很快、也增加了很多,同时开通中欧班列的城市也增加了不少。最新统计表明,仅2017年一年,中欧班列就开行了3600列,超过了自2011年到2016年底的开行数总和,同时中欧班列开行城市也由2011年不到10个增加到了35个,到达欧洲的城市数量也增加到了12个国家的34个。
  另外一个变化,就是以这条铁路大通道沿线的重点城市为基地,已经或正在建设一批特色园区,包括物流园区、贸易合作区等不同类型的园区。其中中哈(连云港)物流合作基地是“一带一路”建设的首个园区;中哈霍尔果斯国际边境合作中心也在建设中,将于2019年建成。
  (2)中蒙俄经济走廊。指的是从中国京津冀地区和东北地区向北延伸,经过蒙古到俄罗斯中东部地区的经济走廊。建设这个经济走廊的主要目的是将中国倡导的“丝绸之路经济带”同俄罗斯的“跨欧亚大铁路”建设规划以及与蒙古国的“草原之路”倡议进行对接。
  从具体项目来看,重要的建设项目有三个:一是莫斯科—喀山高铁项目,勘查设计阶段的工作已基本完成;二是中蒙“两山”铁路项目,从我国内蒙古阿尔山市到蒙古国东方省乔巴山市,约需要3年时间完成;三是策克口岸跨境铁路通道项目,联通中国与蒙古国,促进两国贸易发展,项目目前正在建设中。
  (3)中国-中亚-西亚经济走廊。指的是从中国新疆经中亚到波斯湾、地中海和阿拉伯半岛的经济走廊。位于这个经济走廊上的国家的合作重点主要是能源和交通基础设施建设。从土库曼斯坦到中国的天然气管道项目A/B/C三线已经完成建设任务并已顺利通气,D线仍在建设中;中国在乌兹别克斯坦建设的安格连火电厂已经建成并发电;中国在塔吉克斯坦承建的杜尚别2号热电厂一期工程已经并网发电供热;中国在塔吉克斯坦承建的瓦亚(瓦赫达特-亚湾)铁路项目已顺利建成通车;中国在土耳其建设的安伊(安卡拉-伊斯坦布尔)高铁也已成功通车;中国在乌兹别克斯坦承建的“安格连-帕普”铁路隧道也成功完成并通车。
  (4)中巴经济走廊。指的是沿从中国新疆喀什到巴基斯坦瓜达尔港一线周边地区所形成的经济走廊。这个经济走廊的建设项目涉及到交通基础设施、能源基础设施、港口、园区开发、海洋资源开发等多个领域。
  从交通基础设施建设来看,一是喀喇昆仑公路二期扩建工程,将目前的喀喇昆仑公路进一步向巴基斯坦腹地延伸;二是建设连接从巴基斯坦的苏库尔到木尔坦段的高速公路项目;三是将巴基斯坦1号铁路干线进行升级建设,更好地与中国实现交通连接。
  从能源建设项目来看,一是位于巴基斯坦旁遮普省的萨希瓦尔电站项目已于2017年6月8日投产,大约可以解决巴基斯坦25%的用电需求;二是卡西姆港燃煤电站项目预计2018年6月完成,届时可以解决1000多万人口的用电问题(中国火力发电网,2017);三是卡洛特水电站项目预计2021年完工,年供电量约为32亿千瓦时。
  此外,瓜达尔港建设项目也是一个十分重要的项目,包括建设沿海高速公路、防波提、国际机场、自贸区基建等。
  (5)孟中印缅经济走廊。是指从中国西南经缅甸和孟加拉国到印度的一条经济走廊,也有人称之为“亚洲西南大陆桥经济走廊”。其中比较重要的中缅油气管道项目建设已经完成了,天然气管道已于2013年10月投产,原油管道工程也已于2017年4月正式开始运营。
  (6)中国-中南半岛经济走廊。是指从中国西南部的云南和广西向南经越南、老挝、柬埔寨、缅甸、泰国、马来西亚到新加坡所构成的经济走廊。比较重要的建设项目有印度尼西亚的雅万高铁建设项目、中泰铁路合作项目、中老铁路建设项目和中老联合建设的磨憨—磨丁经济合作区项目。
  3、“多国多港”建设。这是21世纪海上丝绸之路建设的重点内容,主要是加强沿线重点港口建设。中国国内重点建设的港口包括上海、天津、宁波—舟山、广州、深圳、湛江、汕头、青岛、烟台、大连、福州、厦门、泉州、海口、三亚等,同时充分发挥香港、澳门特别行政区的特殊作用。与相关国家联合建设的重点港口包括巴基斯坦的瓜达尔港,斯里兰卡的汉班托塔港、科伦坡港集装箱码头、科伦坡港口城,希腊的比雷埃夫斯港,缅甸的皎漂港,以色列的海法新港,埃及的塞德港、埃因苏赫纳港、达米埃塔港,新加坡港,比利时的安特卫普港、泽布吕赫码头,意大利的那不勒斯港,马来西亚的关丹港等。 
  4、中国企业“走出去”。 “一带一路”建设,主要还是做项目,联合起来做项目。既然是做项目,最重要的力量还是来自企业。由于在“一带一路”建设的初期阶段,主要都是一些与基础设施建设相关的重大项目,资金投入需求大,建设时间长,技术要求高,因此一般更适合中国的中央企业和国有企业来做;但随着“一带一路”建设不断向纵深发展,就会出现更多新的商机,也更适合于各种不同类型的企业尤其是民营企业参与其中。通过调研,我发现 “一带一路”倡议提出后,中国企业“走出去”步伐加快,尤其是园区建设大大提速,泰中罗勇工业园就是一个比较典型的例子。
  5、金融创新。“一带一路”沿线国家的经济发展水平之所以低下,一个很重要的原因就是其用于发展的资金严重不足,需要外来资金作为重要补充。由于目前的全球金融治理体系如世界银行、亚洲开发银行等机构很难为这些国家提供充分的资金,因此必须通过金融创新的方式来提供新的资金供给。考虑到 “一带一路”倡议所提出的增加对基础设施互联互通的投资需求,资金的需求量就更大了,因此必须开拓新渠道。
  因此习近平主席于2013年10月提出了筹建亚洲基础设施投资银行的倡议,以支持发展中国家特别是支持亚洲发展中国家开展基础设施互联互通建设。2016年1月,亚洲基础设施投资银行正式开业,当年发放贷款17.3亿美元,支持巴基斯坦、孟加拉国、塔吉克斯坦、印度尼西亚等国的基础设施建设。丝路基金于2014年12月正式运行,截至到2017年第一季度末,已签约15个项目,承诺投资金额累计60亿美元,投资于中亚、南亚、东南亚、西亚北非的基础设施建设、资源开发、产业合作和金融合作领域。此外,2015年7月开业的金砖国家新开发银行也对“一带一路”沿线国家提供了一些贷款。
  中国的金融机构也通过金融创新的方式,增加对“一带一路”建设提供更多贷款。中国国家开发银行截至2016年底,已在“一带一路”沿线国家累计发放贷款超过1600亿美元,重点支持基础设施互联互通、产能合作、能源资源、社会民生等领域。中国进出口银行和中国工商银行也都对“一带一路”建设项目提供了巨大的资金支持。
  6、全面合作。从很大程度上讲,“一带一路”倡议的要义是共建一个新的国际合作平台,所有国家都可以通过这个新平台开展多方面的合作包括教育、科技、环保、医疗、旅游、文化等方面的合作,最终促使人类共处的这个世界、这个地球变得更加美好。

三、“一带一路”怎么干?
  即使有了好的倡议,如果没有好的实施方法,也难以取得好的效果。因此“怎么干”的问题也是一个很重要的问题。基于已经积累的经验教训,把握下面四点十分关键。
  1、共商共建共享。共建“一带一路”是一个开放的系统,秉承开放包容的基本理念。在这样一个基本理念下,各国享有平等参与的权利,其中的核心就是要考虑到参与各方的共同利益。如何从一开始就能使各方利益得到保障呢?目前采取的基本做法是实现不同参与方在发展战略上的紧密对接,参与各方共同制定关于共建“一带一路”的相关具体规划,将各方利益融入其中;然后根据共建需要和参与方的实际情况,确定各自应该承担的任务和责任;最后根据任务和责任获得各自应该得到的利益和好处。说到底,要处理好参与各方之间的利益关系,最重要的就是要做到凡事大家商量着干,大家一起干,实现互利共赢。
  2、政府引导,市场主导,企业主体。共建“一带一路”有一定的特殊性,其中重要的一点就是顶层设计包括战略与政策的协调与沟通等工作十分重要,因此各相关国家的政府在其中就起着特殊重要的作用。但合作的基础主要的还是基于基本的市场规则,市场仍然是促进“一带一路”国际合作取得最终成功的主导力量和基本保障。如果违背市场力量来谈“一带一路”国际合作,那一定是会失败的;相反,如果企业按照市场原则来开展商业活动,即使由于政治等非市场原因而暂时影响到企业经营,最终也会恢复到市场化运行的正常轨道的。譬如说,,中国交通建设集团在斯里兰卡承建的港口城项目,由于是在斯里兰卡上一届政府开始的,后来政府更替后,受到了影响,停工一年,但经过斯里兰卡新一届政府的认真核实后,认为这个项目完全符合市场原则,属于商业行为,因此后来又恢复正常运行了。
  不论是政府引导,还是市场主导,最终都会落到企业头上,因为企业既是市场运营者,也是项目实施者、建设者。离开了企业,不论是政府引导,还是市场主导,都是没有实际意义的。因此,“一带一路”建设要处理好政府、市场、企业三者之间的关系。
  3、项目落地,务实合作。“一带一路”国际合作尽管涉及到许多不同层面的工作,但最终还是要落实到具体项目上,并通过企业或公司将这些具体的项目做出来。截止到2017年5月,中国的98家中央企业,已有47家通过不同方式参与到 “一带一路”建设中,参与项目达1676个(国务院新闻办公室,2017),主要都是集中在基础设施建设、能源建设、产能合作和园区合作等方面。
  以中国交通建设集团为例,仅在“一带一路”沿线国家,高公司就累计修建了超过1万公里的公路。我到吉尔吉斯斯坦实地调研时,当地政府官员告诉我,该国80%的公路都是由这个公司修建的。此外,该公司还修建了包括肯尼亚的蒙内铁路(从南部海港城市蒙巴萨到首都内罗毕)在内的许多铁路、包括巴基斯坦的瓜达尔港口在内的许多港口等重大项目。
  4、软件和硬件相互支撑,密切结合。硬件主要表现为资金、技术等硬实力;软件表现为文化、理念、思想等方面的软实力。由于“一带一路”沿线国家在语言、文化、宗教、风俗习惯、传统等方面都存在巨大差距,如果不能相互相学习、相互理解、相互借鉴,在整个合作过程中,一定会出很多问题,并很有可能导致合作失败。

四、“一带一路”建设前景如何?
  通过近几年实地调研“一带一路”建设项目,我初步形成四个方面的总体判断:一是“一带一路”倡议以积极的姿态回应了当前国际社会的诉求,符合历史发展的方向与期待;二是这个倡议已经得到了一些国家的积极响应;三是共建“一带一路”已经给参与国带来了一些新的发展商机,并且已经开始收获早期成果;第四是推进“一带一路”建设也有利于促进中国新时代构建全面开放新格局。也就是说,共建“一带一路”,对世界各国和对中国都有好处。因此我对“一带一路”建设与发展前景总体看好。
  首先,这是个积极的倡议。之所以这么讲,是因为“一带一路”很有可能至少在这样三个方面有利于推进历史向着正确的方向前进:一是促进目前的全球化实行转型升级,进而形成一种适应新时代发展要求的新全球化,一种更好的全球化;二是提供更多、更好的全球公共产品,如亚投行、金砖国家新开发银行等;三是提供了一个国际合作的新平台和一种国际合作新模式,所有国家都可以通过“共商共建共享”方式开展开放、包容、务实、共赢的合作。
  其次,许多国家已开始积极地参与到共建“一带一路”的实际行动中了,有的国家已经开始执行有关项目了,国际上也已经形成了一种积极推进“一带一路”建设的比较良好的氛围。
  再次,到目前为止,“一带一路”建设已经为有些国家带来了真实的实际好处,譬如说肯尼亚的蒙内铁路,直接吸收了3.8万人就业,间接带动的就业机会更多;根据肯尼亚政府的估算,这条铁路建成后,东非地区的货运成本下降79%,每年拉动肯尼亚经济增长1.5个百分点。再譬如说,中巴经济走廊建设将使几千万巴基斯坦人从中受益。总之,通过中国企业从事一些相关项目和工程建设,可以为当地人民创造新的就业机会,改善基础设施条件,促进当地经济增长。
  从我这几年来从事“一带一路”实地调研的感受来看,“一带一路”确实为相关国家带来了一些新的机会。新的发展机会主要表现在两方面:一是由于更好的基础设施互联互通所带来的新机会;二是由于产业合作所带来的新机会。我发现在矿业、农业和农产品加工业、制造业(尤其是在钢铁、水泥、纺织、机械等行业)、能源(石油、天然气、水力发电等)、基础设施、房地产业、服务业(特别是旅游、中医服务)等方面的机会比较大。
  总体看来,“一带一路”建设趋势向好,发展前景乐观。只要参与共建各国密切合作,是能够取得好的成效的,我们这个共同的世界也会因此而变得更加美好。 



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胡必亮,北京师范大学“一带一路”研究院院长。

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