《外交》季刊

新冠大流疫对当前国际体系产生四重冲击

陈东晓
上海国际问题研究院院长

  暴发于2019年底至2020年初的新冠肺炎,目前全球累计确诊超过900万例,死亡逾48万人,是自上世纪初“西班牙流感”以来,波及范围最广,影响程度最深的全球大流疫。百年未遇的超级大流疫和百年未有之国际大变局相互叠加并相互激荡,对当前的国际体系已经产生了至少四方面的超级“量变”冲击,国际体系的部分“质变”将因此加速到来。
  一、新冠大流疫严重冲击了以新兴经济体和发展中国家为主力的“世界第三波现代化”进程,新世纪以来“东升西降”的国际力量对比将出现变数。
  新冠大流疫引发的短期全球经济停摆、金融市场和大宗商品市场的巨幅动荡、全球生产链和供应链循环的阻断等,重创了高度依赖全球产业链、供应链的欧美发达经济体和新兴经济体的增长前景,世界经济大衰退已成定局,全球大萧条风险因此陡增。
  国际三大经济机构连续发布报告,形势研判日趋严峻。根据国际货币基金组织2020年4月发布的《世界经济展望报告》预测,今年全球经济将萎缩3%,远超2008-2009年的国际金融危机的影响,但同时,报告预测中国全年仍有1.2%的增长率,印度将增长1.9%。到了今年6月,世界银行发布的《全球经济展望》对形势研判更趋严峻。报告预测今年全球经济将收缩5.2%,这将是第二次世界大战以来程度最深的经济衰退,也是自1870年以来出现人均产出下降的经济体数量最多的一场危机。同样,OECD在6月发布的《世界经济展望》则更为悲观。报告根据新冠疫情的两种可能的演变场景,预测全球经济2020年将分别下降6%-7.6%。其中OECD国家经济全年萎缩7.5%-9.3%,欧元区国家同期将下降9.5%-11.5%。报告还预测中国全年经济将分别下降2.6%-3.7%,印度将分别萎缩3.7%-7.3%。
  但就中长期而言,世界主要经济机构和权威经济学家普遍认为,广大发展中国家包括不少新兴经济体在疫情冲击下暴露出更大的脆弱性,前景更令人担忧。早在今年3月底,联合国发布的《共担责任、全球团结》的报告中就指出,新冠疫情将对广大发展中国家和地区,特别是最不发达经济体(LDCs)、内陆发展中国家(LLDCs)、小岛屿发展中国家(SIDS)造成经济、社会等多重的空前冲击。根据世界银行6月份的《全球经济展望》的估计,南撒哈拉以南非洲今年经济将史无前例地萎缩2.8%,并导致国际资本外流、贫富不均恶化。南亚地区由于疫情防控措施阻碍了消费和服务业活动,而疫情走向的不确定性使国际投资止步不前,预计该地区2020年经济将出现2.7%的负增长。中东北非地区由于疫情、国际能源需求疲软和国际原油价格的巨幅动荡,预计中东北非地区的经济活动将收缩4.2%。中亚地区经济预计将出现1.7%的负增长。此外,疫情产生的冲击将造成2020年加勒比海地区的经济出现7.2%的负增长。虽然东亚地区今年的经济增幅较乐观的估计为0.5%左右,但如果债务问题、国际贸易不确定以及供应链等因素一旦进一步恶化,预计将出现2.2%以上的负增长。
  特别需要指出的是,除中国已经在全国范围内取得疫情防控的阶段性重大成果,目前正加速复工复产外,新兴经济体的其它主要代表包括印度、巴西、俄罗斯、南非等不仅面临国内疫情持续蔓延的严峻形势,而且还遭遇经济大幅衰退的双重冲击,形势不容乐观。
  总之,从表面看,包括最不发达经济体在内的广大发展中国家和不少新兴经济体,虽然其今年预计的经济下降幅度并不比许多发达国家更严重。但是在疫情、外部市场巨幅动荡、需求急速萎缩、以及全球供应链调整变化等多重冲击下,这些发展中国家和地区内部更为薄弱的公共卫生应急体系、失衡的产业结构和羸弱的市场适应能力等缺陷正因为疫情的持续蔓延而不断恶化,将进一步加剧其原有的债务问题、内部地域发展、收入不平衡等矛盾。与一些发达经济体相比,这些固有的矛盾和短板被疫情放大,将加剧这些国家和地区的社会政治动荡。因此,保经济、保稳定、保政权成为不少发展中国家的首要任务。
  如果国际社会无法团结一致,尽早平息疫情,稳定世界经济下滑步伐,如果广大发展中国家和地区没能化压力为改革动力,以新发展理念提升自身产业能级和经济结构的韧性,则发展中世界自上世纪90年代以来开始逐步加快的现代化进程(也被称为“世界第三波现代化进程”)可能会较长时间陷入低迷。与此同时,自新世纪以来国际力量对比“东升西降”态势及内涵将面临新变化。我们原先讲的“东升西降”更多是政治范畴的概念,“东”传统上是指非西方的那些国家和地区。疫后所谓的“东”则是个地理范畴的概念,泛指东亚地区。总体来看,东亚各方,包括中日韩等国,在抗疫和复工复产方面都表现得相对更好,有可能以一个整体地区形式率先走出疫情,赢得发展先机,从而推动形成地理概念上的“东升西降”。
  二、新冠大流疫加剧了中美关系的恶化,后冷战时期所维持的以协调为主、竞合态势总体平衡稳定的中美关系不复存在,全球战略不稳定进一步加剧。
  美国特朗普政府对中国实施“全政府、全方位”遏制打压,中美战略竞争滑向战略对抗的风险明显上升,并推升国际关系意识形态阵营化趋势。
  2020年5月20日,白宫出台《美国对华战略方针》(United States Strategic Approach to the People’s Republic of China,以下简称《方针》),再次明确否定自上世纪90年代以来美历届政府推行的对华接触政策,露骨地表现出仇共反华的怨恨与恐惧情绪,公开鼓吹对华全面遏制与打压。
  该《方针》鼓吹特政府三年来全面推进对华新战略的所谓“三大核心理念”。一是“全政府”对华理念。在《方针》指引下,白宫将实现对华政策的“集权”,以最大程度调度行政资源,实现特政府对华政策的三大核心目标,即确保美价值与制度优势、科技创新优势和全球主导地位。二是零和博弈理念。美不再谋求“双赢、共治”的对华目标,而是以“美国优先”和“相对收益”为政策基点、推行“针锋相对”式对华政策。三是有原则现实主义理念。特政府强调以实力为后盾、以竞争为手段、以结果为导向的现实主义对华政策,提出对华交往的基本原则是坚持主权、自由、开放、法治、公平、对等,坚持在涉美重要利益问题上对华不妥协。
  该《方针》也再次明确美对华战略基调从“改变中国”变为“保护美国”。一是明确放弃了中国国内治理模式会按美意图改变的幻想,力图清除双方可寻求妥协或施以战略模糊处理的“灰色安全地带”。二是一切以“美国优先”,重在保护美利益免受中方“损害”。三是不惜付出一定的成本来达到美国的目的,强化对华公开施压,激化对华摩擦,增加对中国政府的公众压力。
  《方针》比2017年《国家安全战略》更突出了对华意识形态竞争与对抗。《方针》大力攻击中国的政治体制、民族宗教政策、所谓“治理模式输出”、对外经济政策等,突出中美价值观冲突,将价值观之争、制度之争推升至优先位置,强调中美矛盾的深刻性、结构性,试图为美“遏华战略”寻求理论基础。
  《方针》的出台说明特政府推进对华竞争战略已由最初共和党主导、进入到国会两党合力推进的新阶段。《方针》所展示的对华战略竞争基调具有很强的两党共识,应对中国挑战系美外交政策核心问题。疫情后两党将在该问题上再次实现团结合作。即使未来民主党执政,其对华战略也将在很大程度上延续对华竞争基调。
  随着特朗普政府视我为美国主要战略竞争对手,加快推进所谓“对华竞争战略”,美国政府会继续在意识形态上加紧对中国污名化,继续强力干涉我台湾、香港、新疆、西藏等内部事务,继续在科技和关键产业加紧对中国实施“脱钩”和打压。尤其值得关注的是,特朗普政府还在地区安全上加紧缔造“制华联合战线”,多边外交上全力阻挠我提升影响力的努力,包括强化与构建以中国为主要对象的政治安全联盟,如美日澳印“四边机制”、G7+4等倡议;推动构建针对和排除中国的经贸技术安排,如在《美加墨协定》中设置针对中国的“毒丸条款”,联合欧盟、日本共同制定涉及国有企业、工业补贴和强制技术转让的全球标准,推动构建对华技术与投资限制的多边机制如D10等;不断试图拉拢俄罗斯、印度、巴西等大国,特别是尝试改善美俄关系,分化中俄战略协作,弱化、瓦解“金砖机制”与上合组织的合作与作用;积极构建针对中国的意识形态联盟。如今年6月5日,美西方多国对华鹰派议员宣布成立“对华政策跨国议会联盟”,渲染“中国威胁”,强化世界对西方文明和西方自由民主制度认同。
  总之,新冠疫情严重冲击两国经济,导致第一阶段贸易协议落实出现困难,加之与特朗普政府因防疫不力而“甩锅中国”的选举政治需求等因素相互叠加,急速放大了中美两国之间固有矛盾。在国际大变局和社交媒体时代,中美关系从政府对抗到民间交恶、从利益观念冲突到两国社会心理层面的相互创伤都被迅即放大,双边关系断崖式恶化态势超出预期。如果双方无法尽速设法管控矛盾,因误判而对抗升级、失控的风险将显著上升,加剧了全球战略不稳定的烈度和频度。
  三、大流疫凸显了国际多边合作的“领导力缺失症”,全球多边合作前景面临“碎片化”和“意识形态化”的双重压力。
  当前,全球治理进程进入新一轮的深度转型与重塑周期,全球治理体系正遭遇新的分化和弱化压力。首先,大国战略竞争加剧,全球治理所处的战略环境趋于恶化,全球战略不稳定威胁上升。国际力量格局的变化,加剧了美西方的战略焦虑。美国作为昔日领导全球治理的主要力量,重新把“大国竞争”作为其国家战略的出发点,大幅度升级对中国的战略遏制,继续加大对俄罗斯等的战略挤压,意图重新推动大国关系“意识形态阵营化”。欧洲大国及欧盟也强化“权力政治”诉求,谋求“战略自主”,美欧矛盾也在扩大。大国围绕全球议题不断分化组合,导致在全球治理体系中的合作意愿及合作水平降级。
  其次,右翼民粹主义思潮泛滥、数字经济时代的加速发展,全球治理所处的开放型世界体系遭遇碎片化危机。一方面,经济全球化激化了美西方国家内部政治经济制度的固有矛盾,加剧了其经济社会分化和政治极化,也为美西方右翼民粹分子煽动保护主义、新孤立主义的反全球化思潮提供了强大国内支持。另一方面,人类加速迈进数字经济时代,国际生产格局、创新格局、竞争格局正加速重构,全球数字经济体系中的跨境数据管理的“巴尔干化”已经出现;科技和国家安全关切深度捆绑,“技术民族主义”不断抬头,国际科技合作和产业协同网络的断裂之虞加剧,开放型世界经济体系遭遇碎片化危机。
  再次,多边治理体系和能力的效能不足,加剧了国际社会对全球治理机制的“信任赤字”。尽管全球治理体系不断发展,特别是国际经济治理机制正在加速改旧立新,但现有的全球治理体系仍无法适应政治多极化、经济全球化、社会信息化、文化多元化和新科技革命带来的新问题和新挑战。更重要的是,国际社会仍然需要进一步凝心聚力,形成一套符合时代潮流、体现公平正义和共商共建共治精神的全球治理观,方能以正确的理念引领全球治理机制的改革和发展。因此,在诸如可持续发展、非传统安全等议题上,至少在近中期内,多边合作和全球治理中的领导力缺失、意识形态争斗加剧的局面已然成为常态。
  尽管面临挑战,但全球治理的大势不可阻挡。一方面,全球治理顺应的是互联互通的全球化潮流,不是逆全球化的回头浪所能长期阻挡的。另一方面,我们所处的“人类世”正使得地球生态环境以及政治经济安全体系日益脆弱,只有国际社会加强协作、提高全球治理的效能才能维持人类社会的可持续发展。
  首先,多极化和多元化的参与力量正不断为全球治理注入新动力。当前,国际格局和秩序正在向着“后西方中心”的方向演进。新兴大国及广大发展中国家在改革完善现有治理机制、创制补充新机制的能力不断加强,日益成为全球治理体系中的一支生力军;地方、企业和社会力量继续在全球治理网络中发挥独特功能,在气变行动以及众多可持续发展领域甚至扮演关键角色;此外,国际和地区组织、跨国非政府组织在全球治理的专业指导和国际协同方面继续发挥不可或缺的“桥梁”和“纽带”的作用。
  其次,多样化的治理理念正为全球治理提供新思路和新经验。例如在国际发展合作领域,包括世行、亚投行等国际机制日益重视“因地因时制宜”的国际发展合作理念,提倡发展政策和规范标准同当地实际需求相互“适配”,摒弃在国际合作中“一刀切”、“均码式”以及“百灵丹”式的思维模式。实践证明,这种与相关国家和地区的发展实际相匹配的合作和治理,更加有助于全球治理取得实效。
  再次,现实的挑战和危机正不断释放出“倒逼”现有全球治理机制改革的压力和动力。一方面,气候变化、全球变暖等生态环境危机,WTO失效和失灵等全球贸易体系危机,大规模传染病爆发所引发的国际公共卫生风险,以及网络空间战略稳定、数字经济开放合作、可持续发展落实等问题层出不穷。另一方面,国际社会的风险意识正在提高,包括更多政府和私营部门正在凝聚气候行动的力量,WTO改革的共识和动力也在积聚,相关国家围绕数字经济的规制沟通正在深入,新一轮科技革命也将为应对全球性问题提供新手段和新方法。我们有理由相信,经过一段时间的盘整和力量积蓄,基于多边主义的全球治理仍将焕发出新的更强大的活力。
  四、大流疫加剧了人类社会生态系统的脆弱性和不稳定性,加速“效能政府”时代的回归。
  我们生活在“人类世”的时代,生态环境等地球物理系统和人类经济社会系统高度融合,形成高度关联但日益脆弱的人类社会生态系统。大流疫的冲击主要表现为三方面:一是疫后全球生态环境保护可能面临强劲“反弹”风险。各经济体或因为“囊中羞涩”,或为“保经济”的压力,放松对高污染高排放企业投资的限制,削弱过去数十年国际社会在减排、低碳等气候变化方面的集体努力,从而加剧人类社会生态系统的恶化。二是疫后数字经济的安全风险显著上升。我们正加速进入数字经济时代,而疫情发生又再次提速了数字经济的全面到来。疫情加深了人们对数字科技的依赖,大数据防控疫情、远程会诊、在线教育、直播带货等“非接触经济”和“居家办公”成为新常态。然而,随之产生的网络攻击、数据造假、个人隐私、数字鸿沟、数据跨境管理碎片化等风险挑战也呈指数级上升,数字经济时代安全风险凸显。三是一些国家和地区,无论是发达国家还是发展中国家内部社会治理短板甚至失序的风险加大。不少疫情中心的死亡人数集中在少数族裔、贫困人口等弱势群体,反映这些地区内部治理中包容发展和平衡发展水平低下。疫情暴露和放大了这些国家和地区内部治理制度缺陷。有学者指出在应对危机时代,“全社会团结”、“国家效能”、“政府领导力”是决定一个国家能够有效应对危机、快速恢复社会经济活动的三大条件。疫情暴发后,国际舆论中要求“加强政府效能”、弥补市场和社会治理不足的呼声也显著提高,疫后各国进一步强化“效能政府”建设将成为国家能力建设的最重要议程。
  总之,新冠全球大流疫再次揭示了我们正生活在一个“高风险、多动荡、更脆弱”人类社会生态复合系统之中:新冠大流疫放大和加剧了国际体系中的固有矛盾,加速了已有的变化态势,也增加了系统由量变向质变“突变”的风险,我们只有更准确地识别系统性风险的发生路径和扩散机理,才能做到未雨绸缪,化危为机。

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