《外交》季刊

联合国75年风雨兼程

张丹
中国联合国协会副会长兼总干事

  1945年,联合国在第二次世界大战的废墟上建立,开启了人类历史进入追求和平与进步的新时代,开创了国际组织聚合全人类力量以应对共同挑战的新纪元,全球治理至此亦初具雏形。今年是联合国成立75周年。75年来,联合国作为世界上最具代表性和权威性的政府间组织,在维护世界和平与安全、促进经济社会发展以及加强国际法治方面发挥了不可替代的作用。
  自成立以来,联合国见证了国际政治格局的沧桑变迁。大国竞争、多边与单边秩序的冲突、控制与反控制的较量、独立自主与霸权主义之间的对垒在联合国轮番上演。冷战结束后,因两极对峙导致的紧张局势得到缓解。弗朗西斯•福山在《历史的终结》一书中表达了他的欢欣鼓舞,但不久全球就涌现出更多更复杂的问题。日益肆虐的恐怖主义、宗教、教派或部族冲突等非传统威胁很快被提上联合国优先议程。正如联合国秘书长安东尼奥•古特雷斯所说:“当旧秩序瓦解时,历史重回复仇之路。”自此,传统与非传统威胁相互交织并重,全球挑战更为严峻。新冠肺炎疫情再次证明了这一点。

一、联合国在过去75年发挥的作用毋庸置疑
当前,人们质疑联合国的影响下降或功能失灵。事实是,没有任何一个国际组织比联合国更加民主有效且为人们所广泛接受。
75年来,联合国为通过对话解决全球性问题和制定规则提供了平台。联合国为全球性问题提供解决方案,《联合国宪章》、国际公约、宣言以及其他国际文书奠定了以规则为基础的全球秩序。自20世纪60年代以来,随着越来越多的发展中国家实现独立并加入联合国,联合国也变得越来越具有代表性和权威性。迄今,联合国已拥有193个成员国。联合国附属机构及相关组织不断拓展,涵盖了人类活动的各个领域,为全球和平与发展做出了不可替代的贡献。
  75年来,联合国在全球和平与安全进程中发挥着主导作用。新的世界大战得以避免,许多地区性冲突得到管控。联合国安理会对维护国际和平与安全负有首要责任,为解决争端和促进和平通过了2500多项决议。为践行集体安全理念,截至目前,联合国在48个国家部署了71项维和行动,耗资约1410亿美元。当前,超过9.5万名维和人员正在13个任务区开展维和行动。联合国成功阻止了许多地区和国家的冲突,包括塞拉利昂、利比里亚、布隆迪、苏丹和尼泊尔等。“蓝盔”已成为联合国的象征、和平的希望。此外,联合国还一直致力于促进巴以问题、朝鲜半岛、伊朗核、叙利亚、阿富汗及其他许多热点问题的政治解决。根据研究结果,自1990年以来,联合国将全球冲突减少了40%。
  75年来,联合国在消除全球贫困和贫富差距方面发挥了引领作用。随着77国集团和不结盟运动等发展中国家集团的兴起,发展问题在联合国获得越来越多的重视。基于自身迫切需求,发展中国家于20世纪90年代推动举行了环境与发展、社会发展、性别平等、人口、发展筹资等全球性会议。这些峰会在发展领域的关键问题上达成了前所未有的全球共识。2000年,联合国举行的千年首脑峰会通过了范围更加广泛的千年发展目标,以统筹解决各种发展问题。千年发展目标为全球消除贫困、改善营养、教育、健康以及消除性别不平等和歧视做出了贡献。
     2015年,联合国通过了具有里程碑意义的《2030年可持续发展议程》。它涵盖了17项可持续发展目标和169个具体指标,并将可持续作为发展的基础支撑和核心价值。与千年发展目标相比,可持续发展目标更宏大,也更鼓舞人心。它以促进繁荣、保护地球和维护和平为核心要义,以实现人类与地球和谐相处为终极目标。同年,联合国通过了另一项有197个缔约方参与、具有深远历史意义的《气候变化巴黎协定》,动员全球所有利益攸关方共同应对气候变化。
  75年来,联合国始终是消除歧视和不平等的航标灯。1948年,联合国大会通过了《世界人权宣言》。此后,联合国成员国又签署了40多项公约,随着《残疾人权利公约》通过生效,促进和保护人权的法律文书体系基本确立。
  联合国人权的内涵不断得到丰富,从公民和政治权利到经济、社会和文化权利以及发展权。值得一提的是,发展中国家多年来一直推动联合国以公正、客观、非选择性和非政治化的方式促进和保护人权。2006年3月16日,第60届联合国大会通过决议,成立联合国人权理事会并建立国别人权审查机制,定期审议193个成员国人权状况。
  75年来,联合国在推动制定国际法方面取得了显著进步。联合国制定的许多条约构成了规范国家间关系的法律基础。目前,联合国已制定500多个多边条约,内容涵盖维护世界和平、促进发展、保护儿童权利、抗击艾滋病、保护海底资源、和平利用外层空间等。1994年,经过7个月的审议,国际法院裁定,利比亚和乍得之间有争议的奥祖地区属于乍得,从而结束了双方长达22年的边界纠纷。
  75年来,联合国在军备控制、裁军和不扩散方面做出了巨大努力。冷战期间,两大军事集团之间的军备竞赛不断升级。核武器如同高悬的达摩克利斯之剑,一直威胁着人类的生存和发展。在联合国的不断呼吁下,美国和苏联终于在1987年签署了《中导条约》,双方在减少核武器数量方面达成一致,这极大缓和了东西方关系。冷战结束后,国际军控、裁军和不扩散事业也迎来了重要发展机遇。联合国安理会通过第1540号决议,标志着关于不扩散的国际共识进一步得到巩固。《核不扩散条约》、《生物武器公约》和《化学武器公约》等在维护全球战略稳定、增进大国互信及缓和地区紧张局势方面一直发挥着不可缺少的作用。2015年7月,伊朗核问题全面协议的成功签署是国际社会努力维护核不扩散体系的一次经典范例。

二、中国对联合国的贡献
  作为联合国创始会员国,中国第一个在《联合国宪章》上签字。1971年,第26届联合国大会通过第2758号决议,最终恢复了新中国在联合国的合法席位。
  自此,中国成为多边事务的积极参与者。在和平与安全问题上,中国主张以政治方式解决中东、阿富汗、缅甸、叙利亚、南苏丹等问题。早在1963年,中国政府就发表声明,主张全面、彻底、干净、坚决地禁止和销毁核武器。中国始终坚持通过外交对话,在充分考虑各方合理关切的基础上,实现朝鲜半岛无核化,维护半岛和平稳定。中国为成功达成《伊核协议》发挥了至关重要的作用。自1984年以来,中国不断向联合国大会提交关于防止外层空间军备竞赛的决议草案,并坚持主张和平利用外层空间。
  自1990年以来,中国参与了近30项联合国维和行动,共派遣了4万多名维和人员。中国是安理会常任理事国中最大出兵国,也是联合国维和行动第二大出资国。中国目前有2500多名维和人员在9个任务区执行任务。中国维和人员的优良素质和出色表现受到联合国和当地人民的高度评价。2015年,习近平主席宣布成立中国-联合国和平与发展基金,并组建一支8000人的维和待命部队,体现了中国坚定支持联合国主导的和平进程,是联合国维和行动的中坚力量。
  中国成功实现7亿多人摆脱贫困,在落实千年发展目标方面发挥了示范作用。作为最大的发展中国家,中国将落实可持续发展目标纳入国家发展战略和规划,并预计在2020年底消除极端贫困,提前10年实现联合国2030年可持续发展议程的减贫目标。近年来,中国对全球发展的贡献愈加显著,涵盖技术援助、能力建设、农业、基础设施、水治理和生物多样性保护等诸多领域。中国通过实施多方位发展援助,引领着南南合作。
  最值得注意的是,2013年中国提出了共建“一带一路”合作倡议,该倡议与联合国可持续发展目标高度契合。根据世界银行的研究报告,“一带一路”运输项目如果得到充分实施,将帮助沿线国家760万人摆脱赤贫,3200万人摆脱中等贫困,并使参与方的贸易增长2.8%至9.7%,全球贸易增长1.7%至6.2%,全球收入增长0.7%至2.9%。
  中国一直以客观、公正和非选择性的方式开展国际人权合作。性别平等是人权领域的优先议题之一。1995年,中国成功举办了第四届世界妇女大会,并承诺在增强妇女赋权方面发挥引领作用。迄今,中国已批准加入了26项国际人权公约。近期,中国在抗击新冠肺炎疫情方面的卓越表现再次向世界展示了中国以人民为中心、促进人人得享人权的理念。中国在疫情暴发之初就向武汉所有有需要的人提供免费检测,不论其收入、民族或性别有何差异。此外,中国一贯反对将人权作为攻击发展中国家的政治工具。
  中国多边外交具有以下普遍和鲜明的特点:
  • 国家不论大小均有平等发言权;
  • 在尊重国家主权和领土完整的基础上,通过对话和协商政治解决冲突;
  • 根据事情本身的是非曲直,客观公正做出判断和解决争议;
  • 充分考虑各方诉求和关切,共同协商,实现合作共赢;
  • 理念共通、责任共担、和平与发展共享;
  • 不以意识形态、宗教或文化划线,通过构建全球伙伴关系网络应对全球挑战;
  • 通过发展和建设性对话促进和保护人权。
  这些特点体现了中国多边外交政策的精髓,充分展示了中国是全球事务负责任的参与者、建设者和贡献者。中国将以倡导构建人类命运共同体为总目标,秉持和践行多边主义价值取向,继续坚定维护多边主义和以联合国为核心的国际治理体系。

三、联合国面临的挑战
  回顾过去,联合国是否实现了“我们联合国人民”的共同夙愿?由于联合国自身存在的结构缺陷和难以逾越的政治障碍,答案并不是完全肯定的。
  联合国不得不时刻面对多边主义与单边主义的对抗。《联合国宪章》规定,各国无论大小一律平等。但纸面上的平等并不意味着现实中的平等。某些大国一直试图凭借自身实力左右联合国议程。《宪章》所载的避免威胁或使用武力以及不干涉主权国家内政等原则,常被某个大国或政治集团出于地缘政治利益而绑架,引发紧张局势甚至战争。
  伊拉克被无端指控拥有大规模杀伤性武器,由此引发的伊拉克战争导致超过20万无辜平民丧生,但肇事者却逍遥法外。同样,联合国也未能阻止对利比亚的肆意轰炸,包括妇女和儿童在内数万平民在战火中丧生。此外,也门、利比亚、阿富汗及其他许多地区的战乱局势仍未得到平息。
  尽管联合国报告指出,对叙利亚实施的无差别轰炸和导弹发射造成大量平民伤亡,严重侵犯了人权、违反了人道主义法,但联合国却没能阻止战争罪行。虽然联合国部署了很多政治特派团和维和行动,但一些热点地区还是无法实现和平,维和人员有时被迫卷入交火之中,自身安全难以得到保障,更遑论止争息乱和保护平民。
  联合国未能团结一致、及时有效地应对全球性挑战。例如,《生物武器公约》核查协议、联合国主导下的数字治理公约、防止外层空间军备竞赛条约等法律文书依然遥遥无期。
  联合国未能突破可持续发展的概念性和结构性障碍。1971年,最不发达国家有27个,目前已增至47个。从当前发展来看,这些国家经济社会等领域依然存在高度脆弱性,“摘帽”的希望非常渺茫。发达国家承诺将其0.7%的国民总收入作为官方发展援助提供给发展中国家,其中0.15%至0.2%提供给最不发达国家。然而,这种援助体制未能考虑发展中国家发展需求,无法满足其实际需要,而且发达国家所作的承诺也长期没有完全兑现。
  2008年金融危机后,全球范围内的贫富差距非但没有减少,反而在各领域都变得更加严重,导致民粹主义、民族主义、内顾倾向和逆全球化趋势上升。在应对气候变化问题上,全球集体行动滞后,注资承诺和“共同但有区别的责任”原则亦未完全得到履行。放眼全球,大多数千年发展目标未能如期实现。究其原因,一方面是有些国际组织开出的“处方”往往没有“对症下药”,导致无果而终。另一方面是根据国情自主选择的发展模式和减贫思路虽取得了成功,但却未得到应有认可。这些严重削弱了联合国在减贫和消除差距方面的领导作用。
  在发展议程方面,人权主流化并未给减贫和消除不平等创造预期条件。政治制度和治理结构的改变并不能根除部族和宗教冲突或侵犯人权行为。妇女经济地位的提升并不意味着实现了性别平等。发展中国家珍视的发展权作为集体人权至今未获得与个人权利同等地位。在人权问题上,针对发展中国家的双重标准和政治化仍然泛滥。新冠肺炎疫情进一步加剧了针对亚洲人的歧视、排外心理和仇恨犯罪。

四、展望未来
  当前,全球治理正处于历史的十字路口。它不仅面临着单边主义和逆全球化的挑战,也面临着民粹主义、保护主义和孤立主义的威胁。未来的发展方向究竟是全球化抑或逆全球化?我们是携手同行还是分道扬镳?
  联合国存在局限和不足,但这并不意味着坚持以联合国为核心的多边主义是错误的。相反,兼具公正和包容的全球化比以往任何时候都更需要多边合作、协调和妥协。当前,联合国秘书长古特雷斯正推进新一轮的联合国改革,努力使之适应不断变化的国际形势,并使其职能和机制更加协调、一致、精简、高效,从而更好地应对全球性挑战。
  支持多边主义
  为有效维护各国利益,世界比以往任何时候都需要强有力、平等、有规则的多边主义。多边主义的精髓在于促进各方协调、达成妥协、建立共识、和平共处,使以国际法为基础的国际体系得以维系,并通过集体行动推动持久和平与发展。联合国有义务与各利益攸关方携手,加强对话合作,促进团结协作,增进各国共同利益。已故前联合国秘书长科菲•安南曾说过:“为了共同而不悖的目标,各国需要团结起来塑造我们的共同命运。”这是建立联合国的初衷,也是各国共同努力的方向。鉴于联合国当前面临的财政危机,所有会员国都必须及时缴纳会费,为联合国正常运转提供稳定和可预测的资金。
  合作而不是对抗
  只有开展国际合作才能使所有国家受益,才能为全球和平与发展夯实基础。对抗或敌对没有出路,只会把世界拖入紧张局势甚至战争,最终损人害己。历史已经证明,大国对抗不是正确选择,只会让世界重回“冷战”。当今世界,即使轻微误判也可能会引发严重对抗,因此,我们必须竭尽所能保持理智和冷静。我们应为一个相互尊重和平等的未来共同努力。
  尊重多样性
  多样性是人类的天然禀赋,是激发灵感和创造力的源泉,也是思想和技术创新的孵化器。多样性能促进贸易、投资和人员自由流动,但分裂或脱钩只会带来相反结果。正如古特雷斯警告的那样,我们必须避免出现“大分裂”。我们要确保促进和保护人权符合所有人的利益,而不是被用作妖魔化、贴标签和随意指责的政治手段。利用新冠肺炎疫情进行污名化的操弄必须终结,种族、肤色、宗教和文化之间的界限必须打破。
  应对全球挑战
  当今世界充满了前所未有的脆弱性和不可预测性,仇恨言论泛滥,暴力极端主义蔓延,气候变化和生态系统退化,粮食安全问题日益严重,公共卫生危机频发,教育发展落后,人工智能屡被滥用,网络犯罪此起彼伏。因此,我们需要加强信任和团结,而不是加剧恐惧和不信任。我们应加大对发展和气变领域的投入,而不是为争夺地缘政治利益进行“零和博弈”。让我们携手努力,采取更加有力的统一行动来应对人类面临的共同挑战。

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