《外交》季刊

应对多变全球互联网治理格局积极营造网络空间国际规则

李欲晓 中国网络空间安全协会秘书长
2016年3月,在摩洛哥召开的互联网名称与数字地址分配机构(ICANN)第55届大会上,ICANN董事会接受了来自互联网社群的一揽子提案,其中就包括了近两年来倍受世界关注的由互联网号码分配机构(IANA)管理权移交协调小组协调编制的技术要求移交提案和加强ICANN问责制跨社群工作组确定的强化ICANN问责制的方案。3月10日,这些提案被提交给了美国国家电信和信息管理局(NTIA)。一旦审核通过,有关IANA管理权的移交工作将有望于今年9月份完成,这会对国际互联网治理产生重要的影响。近年来,中国在推动国际互联网治理体系改革方面做出了诸多努力,参与全球互联网治理的行动也得到了众多方面的认可,中国在国际网络空间治理方面的主张也逐渐清晰、明朗。
 
一、中国在国际网络空间治理方面的重要主张
       多年来,中国是互联网发展的受益方,是全球最活跃的互联网市场,也是网络滥用和网络安全问题的受害者。中国参与国际互联网治理的根本目的在于营造良好的周边和国际环境,推动中国乃至全球互联网的健康、合理和有序发展,进而维护中国自身的国家利益和公众安全。两年来,中国国家主席习近平在多个国际场合上的发言都体现了中国在普及、和平利用、发展、保护和规范互联网等方面的决心,表明了中国在参与国际网络空间治理上的真诚意愿。
       2014年7月16日,习近平在巴西国会发表演讲时提出,虽然互联网具有高度全球化的特征,但每一个国家在信息领域的主权权益都不应受到侵犯,互联网技术再发展也不能侵犯他国的信息主权。在信息领域没有双重标准,各国都有权维护自己的信息安全,不能一个国家安全而其他国家不安全,一部分国家安全而另一部分国家不安全,更不能牺牲别国安全谋求自身所谓绝对安全。国际社会要本着相互尊重和相互信任的原则,通过积极有效的国际合作,共同构建和平、安全、开放、合作的网络空间,建立多边、民主、透明的国际互联网治理体系。
       2015年9月23日,习近平在出席中美互联网论坛时提出,中国倡导的和平安全开放合作的网络空间,主张各国制定符合自身国情的网络公共政策,我们重视发挥互联网对经济建设的推动作用,实施“互联网+”政策,鼓励更多产业利用互联网实现更好发展。
       2015年12月16日,习近平在第二届世界互联网大会上提出,各国应该坚持尊重网络主权、维护和平安全、促进开放合作、构建良好秩序四项原则。他还强调,各国应该加强沟通、扩大共识、深化合作,共同构建网络空间命运共同体。就此,他提出了五点主张,包括:第一,加快全球网络基础设施建设,促进互联互通;第二,打造网上文化交流共享平台,促进交流互鉴;第三,推动网络经济创新发展,促进共同繁荣;第四,保障网络安全,促进有序发展;第五,构建互联网治理体系,促进公平正义。
       中美两国在国际网络空间治理领域处于十分重要的地位,应当发挥重要作用,但这并不意味着中国追求形成网络空间中的“两极”世界。截至2015年12月,全球互联网用户达到33.66亿,中美两国就占据了28.22%(中国6.7亿,美国2.8亿);全球市值最高的十大互联网公司,也均来自中美两国。中美在全球互联网治理方面理应有发言权,但是也应看到,国际网络空间的繁荣不仅来自中美两国的贡献。互联网具有多元性、多样性的特点,其治理也应是多方参与的。2015年9月,习近平在访美期间就提出,愿同包括美方在内的国际社会一道,推动制定网络空间国际规则,共同构建和平、安全、透明的网络空间。习近平的讲话一方面说明了网络空间国际规则本身的重要性,另一方面也反映了中国和平发展互联网的诉求和反对网络世界霸权的态度。
 
二、全球互联网治理格局正在发生改变
       美国和欧盟等发达国家正在重新调整其双边或多边治理规则。受2013年“棱镜门事件”影响,2015年10月,欧美之间运行15年的数据共享协议(即“安全港协议”)受到了来自欧盟法院的挑战。该法院宣布,如果欧盟成员国的数据保护机构认为本国居民的数据没有得到企业的充分保护,则有权限制企业的数据共享行为。2016年2月29日,美国与欧盟签订《欧美隐私保护框架》,就两地公司之间传输个人数据涉及的隐私保护问题达成新的框架协议。数据保护一直是欧盟网络治理工作的一个核心问题,美欧之间签订新的框架协议,表明通过双边协商来建立网络空间规则的尝试取得了一定成效,这必将对全球形成新的示范作用。
       新兴国家也正在积极谋划,争取在国际互联网治理中进一步发挥重要作用。例如2014年,巴西就联合世界经济论坛、ICANN等共同发起了NetMundial倡议,宣布他们拥有在“协调委员会”上的“永久席位”,并在全球范围内广泛征选成员。作为亚洲网民数量第二(3.75亿)的印度,此前也曾与巴西、南非联合倡议成立一个机构,在联合国框架内处理互联网治理问题,并向联合国提交了一份关于成立互联网相关政策委员会(CIRP)的提案。
       全球互联网治理格局正在发生着变化,多极化趋势明显,通过双边协商来建立网络治理国际规则具有较大可行性。中国较少参与国际互联网治理活动的情况,正在随着世界互联网大会的举办等有所改善。世界互联网大会也被国外专家称为国际互联网治理领域内的三大会议之一(另两个是信息社会世界峰会和互联网治理论坛),这表明中西方之间的双边对话有着广阔的前景,中欧、中美甚至亚欧之间通过双边对话来构建网络空间治理规则的方式有着较大的可行性。
 
三、国际网络空间治理情况日益复杂化
       美国主导全球互联网管理权的现状受各种因素影响,正面临来自各方的挑战,但互联网管理权分配问题仍未有效解决。美国在互联网的普及和发展上做出了重要贡献,其放弃互联网管理权的举动也得到了世界各方面的欢迎。但是截至目前,移交方案尚未最终通过,一套完善的全球互联网管理机制仍然未能达成共识。这背后所体现的全球网络治理格局的复杂性可想而知。与此同时,互联网治理关键组织ICANN自身也在进行着改革。然而,ICANN第55届大会上通过的强化 ICANN 问责制的方案能否成为解决问题的根本途径仍然值得担忧。即使当前改革在今年告一段落,之后对于ICANN的管理和互联网治理的探索仍然应当成为各界关注的问题。
       网络安全环境日益恶化。木马僵尸网络、钓鱼网站等非传统网络安全威胁有增无减,分布式拒绝服务(DDOS攻击)、高级持续性威胁(APT攻击)等新型网络攻击愈演愈烈。同时,网络基础设施也受到了全球性高危漏洞的侵扰,例如心脏流血漏洞、Bash漏洞等。
       大国在网络问题上的互信仍未达到各方所期待的程度。作为全球范围的两个互联网大国,中美在互联网问题方面长期处于不信任的状态。美国长期指责中国从事网络间谍和网络攻击活动,对国际社会和互联网的发展而言绝非益事。“棱镜门事件”更是直接加剧了各国在网络安全方面的不信任,如何重新建立起互信关系,将成为影响互联网治理国际规则形成的一个关键。
       网络空间的碎片化也让治理变得更加复杂。网络空间已不仅局限于传统的互联网,物联网、工控网、电信网、广电网等也都是重要的组成部分。这些网络与互联网相联,但也有其自有的一套体系架构和特殊问题,例如工业系统的安全问题、RFID的安全问题等。此外,域名体系在互联网发展过程中发挥了重要作用,但是目前也备受诟病。伴随着ICANN改革的继续,其未来的影响也备受各方期待。
 
四、应当形成多方沟通和协商机制,共同营造网络空间国际规则
       全球网络治理规则体系的形成应该是建立在多方充分沟通、协商的基础之上。面对碎片化网络空间中现实而严峻的网络犯罪、网络恐怖主义、网络滥用、网络攻击等问题,各国为维护其本国利益和公民安全,有必要且急需建立起一套完整的网络空间国际规则体系,相互信任、相互协助、共同发展,切实解决问题。该套规则体系的建立,应经过多方充分的沟通和协商,而不是将一国或多国的意愿强加给其他国家。与此同时也应看到,全球互联网治理格局的多极化趋势不可避免,在积极推动全球互联网治理体系的构建之外,也应该正视通过双边或多边协商的形式来建立网络治理的国际规则。
       中美应当持续增进互信,共同在营造多边、民主、透明的网络空间国际规则方面继续发挥重要作用。有关全球互联网治理问题,各国尤其是在中美之间,应继续进行互信对话,减少因不确定性带来的不必要的风险和损失。习近平访美期间,已经与美国总统奥巴马就网络空间问题达成了数项共识,为增进中美互信做出了重要贡献。以世界互联网大会为代表的国际性、多元性的多方沟通和对话平台,更应该在这些方面发挥重要作用。
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