《外交》季刊

南海问题:历史经纬与共赢之道

吴士存 中国南海研究院院长,外交部 外交政策咨询委员会委员



南海问题肇始于20世纪60年代末70年代初,其实质为越南、菲律宾等非法侵占中国南沙群岛部分岛礁导致的岛礁领土争议,后来随着现代海洋法制度的发展,又产生了海洋权益主张重叠问题。近年来,南海紧张局势持续升温。南海问题已由一个地区性的海洋争端发展成为备受世界关注的“国际性”热点问题。随着美、日等域外国家介入加深,南海问题进一步复杂化。


一、南海问题的由来


20世纪60年代之前,南海问题并不存在。除当时南越当局曾对中国南沙群岛提出过“主权”要求外,其他国家均未对中国拥有南沙群岛主权持有异议。20世纪70年代以后,菲律宾等国通过武力手段强占和蚕食我南沙岛礁,南海有关争议肇始。目前,菲律宾等国共非法占领我南沙岛礁42个;此外,还有菲一艘旧舰在我南沙群岛仁爱礁长期非法“坐滩”,图谋不轨。

南海问题产生的主要原因可归纳为以下四个方面:
      
一是地缘政治博弈。南海是世界重要黄金水道和海上交通枢纽,南海诸岛具有突出的战略价值。据统计,每年占全球近1/3的货运总量,占1/2以上的石油和2/3的液化天然气贸易量需通过南海,南海的经济与战略价值由此可见一斑。因此,其也成为了大国博弈的又一战场。
      
二是资源开发前景广阔。1968年联合国亚洲暨远东经济委员会亚洲外岛海域矿产资源联合勘探协调委员会发布的勘察报告与1969年美国海洋调查船“查亨特”号的南海地质调查均指明南海蕴藏着丰富的油气资源。而随后爆发的“第四次中东战争”和“第一次世界石油危机”极大地刺激了菲律宾等国,促使其一改原先在南沙群岛等问题上所持立场,通过修宪、立法、发表政治声明等方式,对南沙群岛提出主权诉求,对南沙群岛有关海域提出权益主张。

三是《联合国海洋法公约》的影响。现代海洋法制度诞生于冷战背景之下。《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)对南海问题的产生与发展影响深远。尽管《公约》在专属经济区和大陆架制度上相对完善,然而在“历史性水域”、“历史性所有权”、“历史性权利”等方面却未予涉及,或缺乏明确的法律界定。而这则为其他南海周边国家就南沙岛礁的非法主权声索与海域主张提供了侵权“依据”。

四是殖民主义的影响和大国争霸。十九世纪末至二十世纪初,法国、日本曾先后侵占过我南海岛礁。1951年美国在不顾中国抗议和缺席的情况下,单方面纠集52个国家召开了对日媾和会议,并签订了《旧金山和约》。《合约》规定,日本放弃西沙群岛和南沙群岛主权。1952年,日本同中国台湾当局签订《华日合约》。其中规定,日本放弃西沙群岛和南沙群岛的主权。当时,中国政府已完全接收南海诸岛,恢复行使主权。日本只能将西沙和南沙的主权归还给中国。中国政府从未承认《旧金山和约》和《华日和约》的合法性,但不影响两者结合产生的南海诸岛属于中国的证据价值。


二、中国的南海政策


作为最早发现、命名、开发、经营南海的国家,中国对南海诸岛拥有无可争辩的主权,享有相应的主权权利。二战期间,日本通过武力强占我南海诸岛。二战结束后,中国政府依据包括《开罗宣言》和《波茨坦公告》在内的国际法,于19461947年派“太平舰”、“中业舰”等等收复了南海诸岛,并以舰名对部分南海岛礁予以重新命名,如:太平岛、中业岛等。19471948年间,中国政府为宣示和巩固南海诸岛主权及在南海的相关权益,划设并公布了由十一条线组成的“南海断续线”。南海断续线公布以来,几十年间国际社会从未提出异议。

面对菲律宾等国非法侵占我南沙群岛部分岛礁的现实,我国政府一贯坚持通过双边谈判和平解决南海有关争议。作为南海和平稳定的捍卫者与建设者,中国以实际行动积极致力于维护本地区的和平稳定,先后提出了“搁置争议,共同开发”的临时性措施及“双轨”思路等和平合作倡议。

一是早在20世纪80年代,中国政府即提出并积极推动南沙争议海域油气资源共同开发的合作倡议,旨在增进互信、缓和海上矛盾,为促进争议解决奠定基础。“搁置争议,共同开发”倡议提出之后,中国积极同菲律宾、越南等国就落实南沙有关海域共同开发与合作开展谈判,达成了一些共识。如:20053月中国同菲律宾、越南在马尼拉签署了《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》,规定在该协议框架下,三国石油公司在约定合作区域联合开展地震数据实地采集工作,研究评估协议区石油资源状况,为推动未来油气资源共同开发奠定了基础;此外,2013年以来,中国通过友好协商的方式与越南、文莱等国进一步达成了在有关争议海域推进油气共同开发的共识。

二是推进建立增进海上互信与危机管控机制。20世纪末至今,为加强管控海上分歧,积极维护南海地区和平稳定与发展,推动与东南亚国家关系良性互动,我国同包括菲律宾等争议国在内的东盟国家建立了多样化的危机管控与互信建设机制。第一,2002年中国与东盟10国签订了《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》),有效促进了南海争议管控和互信建设,对维护南海地区和平稳定起到特殊而重要的作用。第二,为适应南海地区形势变化和发展,2013年中国同东盟10国启动了“南海行为准则”磋商谈判,至今已取得了包括两份共识性文件在内的前期成果。第三,中国与东盟有关国家在《宣言》框架下,通过协商谈判,建立了双方外交部门间的“应对海上紧急事态高官热线”、“海上联合搜救热线平台”等一系列多边和双边的南海海上危机管理机制。第四,2014年中国同东盟国家确认以“双轨思路”处理中国-东盟关系中涉南海问题,强调有关具体争议应由直接当事国通过谈判协商和平解决;南海和平稳定须由中国和东盟国家共同加以维护。该思路为管控南海局势,确保争议可控提供了全新的思路与手段,也为避免南海问题阻碍中国同东盟国家间整体关系及良性互动指明了方向。

三是推动建立海上争端解决对话磋商机制,并达成诸多共识。长期以来,针对南海问题的复杂性和特殊性,中国同菲律宾等争议国通过当事方直接对话方式解决彼此间争议取得了诸多共识。如:1995810日中菲两国发布《中华人民共和国和菲律宾共和国关于南海问题和其他领域合作的磋商联合声明》;20111011日中越两国签订《中越签署指导两国解决海上问题基本原则协议》等。

第四,积极推进南海海上务实合作。2002年中国同东盟10国签署了《宣言》,就开展海洋环保、科研、搜救、航道安全、打击跨国犯罪等五大领域务实合作达成了共识。自2011年巴厘岛落实《宣言》高官会以来,中国致力于落实《宣言》框架下的海上务实合作,积极推进成立海洋科研和环保、航行安全与搜救、打击海上跨国犯罪等三个专门技术委员会的倡议。2011年中国政府还设立了“中国-东盟海上合作基金”,为践行南海海上务实合作提供了必要的资金保障。


三、当前南海形势与挑战


(一)当前南海形势

近年来,南海局势总体可控,但因美国的深度介入而持续升温,争议事件、热点事件频发,影响南海局势的不稳定因素增多,呈现以下几个特点:

一是域外大国介入和小国战术较量交互影响已成为南海问题的常态。美国南海政策从“保持中立”到“有限介入”,目前已转变为军事、政治、外交的“全面介入”。南海问题已成为美国实施亚太“再平衡”的重要抓手。特别是2015年以来,美国在南海针对中国的抵近侦察、情报搜集和监视活动范围从南沙扩大到了西沙和中沙,频率和强度较以往明显加大,手段呈现多元化,且在舆论上有意公开炒作,左右国际舆论走向。而菲律宾等声索国也趁机渔利,一方面加大单方面资源开发力度,加快已侵占岛礁建设,另一方面以单方面提起仲裁案等方式谋求利益最大化。

二是南海地区由事端“偶发”地区向“易发”和“频发”演变。在区域内外势力交织联动共同影响下,菲律宾等声索国挑起事端的频率增高、规模与影响扩大,所引发的局部冲突、焦点事件涵盖了渔业纠纷、油气开发、仲裁案、“南海行为准则”制定、军事抵近侦察和反抵近侦察等诸多领域。

三是单边油气开发、非法渔业侵权、单方面诉诸国际机制解决争议等单边行动是驱动南海问题持续升温的主要动因。南海争议已由“主张争议”向“实际管辖争议”转变,特别是菲律宾等声索国为进一步宣示“主权”,加强了对侵占岛礁的实际控制、油气资源开发等活动。尽管《宣言》对稳定南海形势、促进南海合作发挥着积极作用,但在“菲律宾南海仲裁案”中,仲裁庭对《宣言》作用予以消极评价和间接否定。菲律宾等争端国公然违背《宣言》有关精神和共识,通过强化所占岛礁军事和民事建设、加快油气资源单方面开发、推动登岛旅游等方式,企图固化其“主权”声索。2015年以来,越南加快了对所占南威岛、南华礁等的建设力度;菲律宾也计划重启所占中业岛上机场改造工程,并伺机加固在我南沙仁爱礁非法“坐滩”军舰。在油气资源开发方面,201410月,越南同印度曾就南海油气共同开发签署协议,越南拟向印度提供另外5个石油区块(先前已有3个),以加强越南国家石油公司与印度石油天然气公司维德什子公司之间的合作。同时,菲律宾亦积极推进南沙礼乐滩的油气勘探与开发。

(二)管控南海形势面临的挑战

整体而言,管控南海形势须妥善处理以下三方面挑战:

一是美国逐步扩大在南海军事部署,通过“常态化”巡航等方式加强在南海地区抵近侦察、情报搜集和监视活动,中美南海海上矛盾日益突出,妥善管控海上分歧成为中美两国共同面临的挑战。2015年美军方先后发布了《国家安全战略》、《亚太海洋安全战略》、《21世纪海权合作战略》三份战略性报告,重点强调将通过扩大地区军事部署,加强军事活动,提升盟友和伙伴国海空军事能力,继续巩固和强化在亚太地区海洋主导权。作为美国亚太“再平衡”战略部署的主要抓手,南海将成为美国持续维持亚太主导地位的关键载体。2015年以来,美军已对我国南沙群岛渚碧礁、西沙群岛中建岛及中沙群岛黄岩岛开展了海空抵近侦察和情报活动。中美围绕我南海海上维权、资源开发和美维持地区海上主导地位之间的矛盾日渐突出,两国在南海的侦察与“反侦察”、巡航与“反巡航”、监视与“反监视”过程中发生擦枪走火的风险加大,未来在管控海上分歧、避免海上冲突与事件升级的挑战增加。

二是美国与菲律宾等域内外国家动作不断,南海地缘战略竞争对抗逐步加深,海上形势发展不确定性因素增加。巩固、强化对菲、日等同盟关系,拓展对越、马等伙伴国关系是美国亚太“再平衡”战略部署的核心内容。2014年美菲两国签署为期10年的《强化防务合作协议》,为美军“重返”菲律宾做好了准备。201634月,美军又获得了菲临近南沙争议地区的包蒂斯卡空军基地、马尼拉南部的巴塞空军基地、马尼拉北部的麦格塞塞堡、棉兰老岛的伦比亚空军基地和宿务的埃布恩空军基地五处军事基地的使用权,并派遣 300名士兵常驻。2016414日,美国国防部部长卡特公开表示美菲已实现在南海的“联合巡航”。在南海问题上,美国与菲律宾等国逐渐建立起相互利用的利益关系,彼此呼应配合,并表现出明显联合“制华”的特征。由此可见,中美南海地缘战略博弈正逐渐加深,南海局势不确定因素增加,美国等域外国家卷入中菲、中越南海海上冲突的风险持续增大。

三是菲律宾单方面提起的南海仲裁案不仅不能缓解南海争议,更是加剧了争议复杂化程度,增加了争议解决难度。20131月菲律宾单方面就中菲南海争议提交仲裁。201510月仲裁庭就管辖权和可受理性问题作出裁决,裁定对菲律宾15项诉求中7项有管辖权,其余诉求留至实体问题一并审理。预计20166月底前,仲裁庭将作出最终裁决。然而,实际上“仲裁案”非但

能解决中菲两国间的争议,反而更加激化双方之间的矛盾。特别是仲裁庭全盘否定中方于2014127日发布的《中华人民共和国政府关于菲律宾所提南中国海仲裁案管辖权问题的立场文件》,否定中国“2006年排除性声明”的法律效力和《宣言》对当事国的约束力,并无视通过谈判协商解决争议的优先性,已使得裁决严重偏离了南沙岛礁主权争议的本质。另一方面,这也将促使菲律宾等声索国扩大其在南海争议区域的活动,强化其在争议海域的油气开发、侵占岛礁的建设与管控力度。而这势必将大幅增加争端国间分歧管控与争议解决的难度,对地区和平与稳定无益。


四、对未来在南海问题上推进合作、管控分歧的几点思考


未来,中国将继续发挥南海和平稳定捍卫者和建设者作用,同时,中美之间有必要加强就南海问题对话与沟通,中国与东盟之间应积极推动落实“双轨思路”,一道共同维护本地区的和平与稳定。

第一,中美应加强“多轨道”交流与合作,保持中美两国南海问题的信息共享和对话交流渠道畅通,避免相互战略误判和海上潜在冲突升级。美国虽宣称在南海争议上不持立场,但事实上其已偏向支持菲、越等争议方。美国在南海争议问题“选边站”已成为左右南海形势发展的主要动因。鉴此,为维护南海地区和平稳定,构建中美新型大国关系,两国需从长远出发,积极建立通畅的涉南海问题对话沟通渠道,扎实互信基础,避免战略误判与猜忌,推进中美南海海上低敏感与功能性领域合作,如:南海油气开发、海上联合搜救、打击海盗等。

第二,中国、东盟国家之间应推进落实“双轨思路”倡议,探索建立中国和东盟国家合作管控南海海上形势的可行路径与机制。2014年,中国与东盟国家明确了以“双轨思路”处理南海问题,即:南沙有关争议由直接当事国通过协商谈判加以妥善解决,中国与东盟国家一道共同担负南海地区维和维稳之重责。“双轨思路”倡议既考虑到了东盟对南海地区形势发展的利益关切,又明确了当事国通过谈判解决南海争议这一切实可行之选,为协调处理中国-东盟整体关系与南海问题间存在的矛盾指明了方向。而这也需要中国、菲律宾、越南等国共同努力,不断丰富倡议内涵,积极探索倡议落实可行路径方案,扩大彼此利益共识,务实践行“双轨思路”。

第三,积极推进建立有效的南海海上危机管控机制,避免海上冲突爆发与升级。鉴于南海局势日益复杂,菲律宾等声索国加紧军事部署,美、日等域外国加强南海军事存在,特别是美、菲、日等域内外势力交织联动,强化针对中国的“常态化”海上联合巡航,南海海上冲突爆发的风险加大,摩擦升级的可能性增加。鉴此,为有效管控海上摩擦,维护地区和平稳定,特别是避免中美之间海上摩擦引发大规模冲突,中、美、日、菲等有关各方应加强沟通,共同建立高效通畅的南海海上危机管控机制与地区涉海事务互信增进机制,如:设立海上危机紧急联系热线、完善南海海空相遇安全行为准则等。

第四,推动落实中国-东盟共建21世纪“海上丝绸之路”倡议,发展海洋伙伴关系,深化贸易、投资、人文、基础设施互联互通、海洋等领域的合作,围绕南海牢固地缘经济利益纽带,构建“合作南海”,促进利益共同体和命运共同体建设。

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