《外交》季刊

对当前中东局势的几点看法

华黎明 中国前驻伊朗、阿联酋、荷兰大使,中国前常驻禁止化学武器组织代表

2011年“阿拉伯之春”以来中东局势发生了历史性的变化:以ISIS为代表的伊斯兰极端势力在中东异军突起,伊拉克和叙利亚事实上碎片化,埃及失去了阿拉伯世界领头羊的地位,被沙特、土耳其取而代之,巴以冲突被边缘化,伊朗迅速崛起。美国在中东欲罢不能,俄罗斯强势重返中东。中东乱象依旧,只是格局大变。
一、中东格局大变是世界大势演变的结果
 
1、美国战略东移。中东是战后美国投入战略资源最多的地区。半个世纪高强度、大规模的投入维持了美在中东地区的主导地位。21世纪初世界经济和政治重心向亚太地区转移,加上两场战争和金融危机迫使美国调整它的全球战略:一是战略东移;二是限制和减少对中东地区的投入。2009年奥巴马入主白宫时就制定了“从伊拉克和阿富汗脱身,缓解巴以矛盾和聚焦伊朗”的中东政策。美国试图在中东以“灵巧外交”,“下放”和“外包”取代传统的高投入、高风险、高回报的政策。面对地区纷繁复杂、瞬息万变的形势,美既想减少投入又要维持主导地位,这是美国中东政策面临的最大困惑和纠结。外部控制力的减弱,意味着未来以色列、伊朗、沙特、土耳其等地区大国的争夺将更加激烈,地区形势的不稳定性和不确定性也将更加凸显。
 
2、世界能源格局的变化。随着美国的“页岩气”革命,美日益成为世界主要的能源供应方。美国的“能源独立”,使中东地区的石油贸易格局严重扭曲:中东产油国的油气主要输往东亚国家,进口的商品也越来越多地来自东亚国家,而美在向地区国家提供军事和安全保障方面越来越力不从心和三心二意。在这种情况下,石油还必须用美元来定价。这种权利和义务严重不对称的扭曲格局,定将挑战石油美元的霸权地位。作为世界最重要能源供应地的中东地区,一旦世界能源格局发生大的变化,其对地区形势的影响是不言而喻的。
 
美国从伊拉克撤军和叙利亚战争迎来了ISIS势力肆无忌惮的扩张,在核问题上与伊朗谈判妥协又导致以色列和沙特的不满,在打开与伊朗关系时大大削弱了美沙关系和美以关系。美国在叙利亚一手打巴沙尔,一手打ISIS,均不得手,进退维谷。俄罗斯乘机在叙利亚出手,美俄在乌克兰之外又展开另一场博弈。
 
当前美俄在中东的这场较量与冷战期间美苏争夺中东势力范围的斗争截然不同。冷战期间,美苏都处于“盛势”,而21世纪的美国对世界事务的掌控力,尤其对中东的主导权在衰退,俄罗斯卷入叙利亚是为了摆脱国内外的困境,出于弱势。博弈的结果很可能是美俄在中东新一轮的妥协。
 
二、地区大国间的争夺
 
中东地区自古以来是群雄争霸之地,伊朗、沙特和土耳其都自视为波斯帝国、阿拉伯帝国和奥斯曼帝国的传承者,以色列则是犹太强势复国的象征,地区国家对主导权的争夺也从未平息。
 
中东地区错综复杂的民族、宗教和地缘矛盾,决定了该地区的力量对比将始终处于动态的制衡之中。
 
一、逊尼派与什叶派之争实际上是美国与伊朗之争。沙特和伊朗分别是逊尼派和什叶派的代表和大本营。二战结束后34年期间,沙伊相安无事,且都是美国的盟友。1979年革命后,伊朗脱离了美国阵营并与其对抗,中东国家出现了新的排列组合。先前与伊朗一起为美国看家护院的盟国以色列、沙特和埃及转变为伊朗的敌人。发生在上个世纪80年代的两伊战争是中东国家重新站队的标志性转折,多数阿拉伯国家在美国大力支持下在“逊尼派”的大旗蛊惑下帮助伊拉克挡住伊朗这股“什叶派”祸水。中东长达36年之久的所谓“逊尼派”和“什叶派”之争实际上是美国与伊朗对抗的衍生物。伊朗的革命政权试图以一己之力挑战美国的霸权将美国逐出中东,美国则不能容忍伊朗的伊斯兰政权。中东各国都被卷入其中。9.11事件和美国发动的两场战争为伊朗提供了十年的战略机遇期。伊朗利用这个机会不仅发展了核技术,并苦心经营与伊拉克、叙利亚、黎巴嫩真主党的什叶派联盟,将自己的势力扩展到阿拉伯心脏地带。2011年当“阿拉伯之春”蔓延到叙利亚时,美国与沙特、土耳其、卡塔尔联手借机推翻巴沙尔政权。什叶派联盟在这里发生了断裂,矛头直指伊朗。所以伊朗必拼死相救。
 
二、ISIS极端伊斯兰原教旨主义的意识形态是瓦哈比和萨拉菲主义。阿富汗、伊拉克战争后,美既担心伊朗的崛起,更惧怕逊尼派极端势力的威胁迅速上升。果然,2014年“伊斯兰国”异军突起。美之所以对叙发动军事打击踌躇不决就是因为美不想为叙逊尼派极端武装作嫁衣裳。美宁愿让叙各派相互斗争,相互抵消,而不愿让任何一派掌权。沙特是地位复杂的中东大国,既是伊斯兰教的发祥地,又是伊斯兰原教旨主义意识形态的发源地,还是石油美元的“压舱石”和美国的盟友。911以后,在反恐问题上美沙的利益不同,态度也发生分歧。美缓解与伊朗关系使沙特的疑虑和戒备陡增,维持了70年之久的美沙同盟的基础出现了裂痕。美不能容忍沙特在国内镇压基地组织,却在叙利亚和伊拉克支持瓦哈比派极端组织。随着美能源自给度增加,美依赖沙特石油供应状况已经改变,沙特在中东自相矛盾的政策不再符合美利益。在这里,尤其在打击ISIS的问题上美国与伊朗找到了共同点。
 
三、穆兄会退而不死,世俗主义与神权统治之争未有尽期。穆兄会是一个有80年历史的、跨国的老党,其组织遍及中东各国,反对世俗主义,主张神权统治,激进而不极端。2011年的“阿拉伯之春”为穆兄会提供了涨潮的机会,一度在埃及执政,又被推翻。土耳其和卡塔尔是穆兄会最坚定的支持者。“阿拉伯之春”发生后,中东一批“军人独裁者”先后倒台,但美期待的“自由派世俗政权”在中东并未出现。埃及的广场运动以军人政变告终,叙利亚变成一场内战,巴林的街头抗议被沙特镇压,利比亚内战再起。一场场轰轰烈烈的街头运动和内战后,阿拉伯人并没有解决“向何处去”和“走什么路”的问题。叙利亚、也门和利比亚战争还在进行,美国从阿富汗撤军一推再推,既使目前暂时稳定的突尼斯和埃及仍未找到适合自己国情的发展道路和模式。为此,中东各国在可以预见的未来还需苦苦探索,付出战争和血的代价。
 
四、后伊核时代伊朗的崛起将改变中东的地缘政治。2013年美国总统奥巴马在联大对伊朗的“双承诺”历史性地改变了伊朗36年来被制裁和被孤立的地位,伊朗现政权的生存权得到美国的承认,象征伊朗主权的和平利用核能权利得到国际社会的承认;伊朗的外长与联合国安理会五个常任理事国+德国外长同桌谈判,并与美国国务卿进行长达数十小时的面对面对话。这是伊朗正在崛起的象征,谈判本身不仅彻底改变了伊朗“国际弃儿”的形象,也大大提高了伊朗的国际地位。联合国安理会已通过决议取消了对伊朗的制裁,一旦核协议在美国会获得通过,伊朗不仅可获得一千多亿美元的资金,恢复石油的正常出口,而且伊朗将迅速成为世界上投资热门的市场。拥有特殊战略地位、世界第三石油资源和人口人才优势的伊朗一旦融入全球化体系,经济起飞指日可待。
 
美伊关系缓和以及伊核协议的签订是中东地区具有分水岭意义的历史事件,在后伊核时期,美国将以最低的代价维系它对中东局势的主导权,减少以色列和沙特对美国中东政策的掣肘,将伊朗推上反ISIS战争的第一线。以色列、沙特退潮,伊朗涨潮是必然的趋势。
 
三、油价下跌影响下的海湾合作委员会(GCC)和伊朗

沙特的形势堪忧。据国际货币基金组织(IMF)警告,沙特若维持当前财政政策,受国际油价重挫拖累,五年内财政资产将有耗竭之忧,IMF 10月21日出炉的报告预测,沙特2015年的预算赤字将扩大至国内生产总值(GDP)的20%以上,2016年的赤字比率将是19.4%。沙特为支撑财政,政府已计划缩减支出。沙特8月底净外国资产缩水至6545亿美元(约合人民币4.15万亿元),是两年多来最低水平,且连续七个月下降。沙特遇到困难的根本原因是:
 
1、世界经济在后危机时代的放缓。世界经济走势放缓是后危机时代修复过去经济危机的一个过程,这个过程将持续很长时间,因此靠经济增长拉动国际油价的时代已经过去了,特别是中国经济增速放缓对原油需求增长预期有很大的降温作用。
 
2、国际大宗商品下跌和美元强势。美元走强,国际大宗商品下跌都是较长期的趋势,所以国际大宗商品未来很长时间都难以缓过劲来,沙特面临的严峻形势短期内也很难过去。
 
3、过度的开支。沙特的财政开支庞大,军费开支这一项就占GDP的10%以上。沙特的军费2014年高达808亿美元,超过俄罗斯列世界第三。这种开支在油价大跌、世界经济增速放缓的背景下是难以承受的。 
 
然而,问题在于,现在中东局势越来越严峻,沙特军队的战力又不敢恭维,结果是大笔的军费投入在战场上见不到效果,同时因为国家安全形势的恶化而又不能大幅缩减军费开支。这种形势将持续恶化。
 
整个GCC国家的情况都不乐观。国际货币基金组织(IMF)最新报告预测,在5年或更短时间内,中东一部分产油国将用光现金,包括石油输出国组织(欧佩克)成员国沙特阿拉伯、阿曼和巴林。
 
IMF估算,仅2015年,低油价就将令中东地区财富蒸发大约3600亿美元。随着油价从去年的每桶100多美元回落至45美元左右,一些中东产油国开始被迫动用压箱底的应急资金。
 
IMF认为,作为世界最大产油国,沙特财政要实现预算平衡,需要油价上涨至每桶106美元;而沙特几乎没给油价连续5年维持在每桶50美元这种情况准备足够的财政缓冲。而伊拉克几无财政缓冲,而且依然缠斗在与“伊斯兰国”的战事中。据IMF,巴林同样承受不小的财政压力,可能在5年时间内失去所有选项。巴林已经负债运转,且连续数年背负财政赤字。科威特、卡塔尔和阿联酋等国家对低油价困难期的准备更为充分,因为这些国家趁高油价时期囤积了足够石油收入,可以挺过数十年低油价行情。GCC各国削减开支势在必行,其中除了军费,巨额的国民福利是主项。海湾各国政府如着手减少国民福利无异于政治上的自杀。
 
对美国而言油价持续下跌的后果十分严重。如果沙特用尽7000亿美元外汇储备,就意味着如此巨额的美元资产全然散货,也意味着石油美元周期的逆转。沙特将失去石油美元“压舱石”的地位,直接威胁美元的霸权地位。
 
与沙特形成鲜明对比的是,过去这些年一直不如意的伊朗好日子来了。由于今年7月份与美国在伊核问题上达成和解,伊朗经济上被西方松了绑,西方的一些投资进入了伊朗市场,世界银行甚至预测伊朗的GDP增速在2016年有望达到5.1%。IMF预测,对于伊朗而言,实现收支平衡的油价是每桶72美元,能够挺过不到10年的低油价行情。这一前景似乎比其他邻国乐观,但仍要看西方取消对伊制裁和伊核协议执行的具体情况。 
 
此外,与沙特在开支上形成鲜明对比的是,伊朗军费开支2015年在增长32.5%的情况下才达到100亿美元。但与沙特相比,伊朗的军力一点都不弱,甚至某些方面要远远强于沙特。更为重要的是,伊朗的装备不少可以自己制造。
 
一方面由于政治经济的松绑,另一方面因为军事开支的增加,在2015下半年伊朗非常活跃,现在正与俄罗斯、伊拉克和叙利亚构建中东的“什叶派之弧”。很明显,伊朗的影响力是在加速扩张的,经济是在快速向好的。而且,由于对伊朗的制裁解除,伊朗对外石油出口会增加,所以伊朗对经济危机的体会将因出口的增加而被一定程度上抵消。伊朗的崛起已不可阻挡。
 
五、美俄在中东的博弈
 
冷战结束后,俄罗斯退出中东,为美国创造了称霸中东的黄金十年。9.11和阿富汗、伊拉克战争后美国开始衰落。2009年奥巴马入主白宫后又积极策划美国从中东“退场”。然而,伊朗的崛起、叙利亚战争、ISIS的迅猛扩张和阿富汗塔利班问题的难解拖住美国的后腿。正当美国在中东欲进不能、欲退不得的时候,俄罗斯突然在叙利亚出手,高调重返中东。大规模空袭背后展现了俄从内到外惊人的设计,目的是消除祸患、制衡对手、保住要地、夺取地位、暗度陈仓和经济解困。俄罗斯此次行动既不是要帮助阿萨德全面“收拾旧河山”,也并非要荡平“伊斯兰国”,更不是与美国和北约“血拼到底”从而引发第三次世界大战,其实质是有进有退、软硬结合、一箭多雕、以斗争求妥协的精细算计。
 
但俄以其虚弱之身,怕只能短期内气势如虹。从国家实力而言,今日的俄罗斯与昔日的苏联已不可同日而语。军事上,俄美之间的战略平衡早已不复存在。经济上,除了一些特定的军火贸易外,俄罗斯同中东国家的经贸、投资、金融联系非常有限,而美国则可以凭借对全球能源、金融、贸易等战略影响力,对中东国家施加更加广泛和持续的影响。此外,两次车臣战争不能不让俄罗斯心有余悸,国内的民族宗教因素将极大掣肘俄罗斯在中东的行为能力。
 
奥巴马坚守“不做蠢事”的信条,在俄罗斯强势出击之际,美国的策略是避其锋芒。 
多重力量博弈下,未来以叙利亚问题为焦点的中东大国关系可能呈现出以下图景:
 
首先,俄军将帮助叙利亚政府军一定程度上收复失地,但不可能恢复对整个叙利亚的完全控制,巴沙尔政权不会被迅速推翻,它或将与其他势力一起割据叙利亚不同地区,作为一股不可忽视的重要力量参与到叙利亚未来的政治调解进程之中。
 
其次,俄美之间危机管控式的两军接触与对话机制可能恢复或者建立,但这并不意味着俄美关系的系统性“重启”。在美国看来,俄罗斯对外政策的“不确定性”和军事行动的“不专业性”正给地区和国际安全带来难以预测的风险,因此美国对俄的战略压制不会放松,相反会进一步提升。在乌克兰问题上,美国也将对俄采取“边走边看”策略,不会轻易相信俄罗斯在乌克兰东部的“合作”态度,对俄罗斯的制裁也不会轻易解除。
 
第三,在对待俄罗斯的问题上,欧洲同美国的落差开始拉大。预计,在明年对俄制裁到期后,欧盟有可能逐步放松对俄制裁。
 
第四,国际石油价格尽管因紧张的地缘政治气氛会出现短期上涨,但幅度不可能太大。这是由于目前国际石油市场仍处于供过于求的态势,而伊朗核协议的落实将让石油供应进一步上升。尽管美国的部分页岩油气生产近期暂停,但一旦油价高于60-70美元,很多油井将重新投入生产。
 
第五,俄罗斯的大国地位不会因叙利亚行动而迅速回升。与以往以战争的方式来解决大国之间的利益冲突并确定国际秩序的时代不同,当前大国之间战略博弈的实质是全方位的综合国力竞争。新型大国战略竞争的结果不仅取决于一个国家的军事实力,更取决于它的科技创新力、文化吸引力和制度的弹性与活力。但俄罗斯近年来更多的还是把国际战略竞争的重心放在地缘政治和军事领域。实际上,俄罗斯在大国战略竞争中存在不只一块“短板”,经济结构失衡、金融自主性低、对国际油价的过度依赖等都极大限制了俄罗斯的国际战略影响。俄罗斯长期形成的“慢性病”不可能用空袭叙利亚这一剂“猛药”迅速全面地治愈。
 
俄罗斯的介入刺激了美国和欧洲,形成了对ISIS围殴的局面,ISIS绝地反击,跳出叙利亚和伊拉克,以其擅长的恐怖主义手段打击俄罗斯和法国。发生在埃及上空的俄罗斯民航飞机空难和巴黎的有组织爆恐事件就是ISIS策划的,迫使美、俄、欧在两条战线上与其作战。法国“黑色星期五事件”促使美、俄、欧在叙利亚问题上搁置争议,加速达成妥协,俄暂时成了赢家。
 
六、中国的中东战略
 
中东对于中国的战略意义不仅仅是能源,中东对于中国意味着,对中东的大规模投资和卷入中东国家的工业化;能源运输通道(苏伊士运河、亚丁湾、波斯湾和印度洋)的控制和安全;西部边疆的稳定。
 
为此,在新世纪,中国必须确定自己在中东的战略利益和目标。这就是争取在中东较大的影响力和话语权,真正成为对中东和平与稳定负责任的大国,从而确保中国的能源安全、西部边疆的安宁和减轻在东海和南海的战略压力。为此,中国应在外交中重新定位中东,不吝惜投入外交资源,有所作为。
 
当我们讨论中国的中东战略时,有一个问题是无法回避的。这就是韬光养晦政策与做负责任的世界大国之间的关系。因为,负责任的世界大国是要有所担当的,不担当就没有话语权。在中东,中国若想继续超脱对自己不利。
 
1、中国在中东的问题上将进一步发声和加大投入。在世界各大国中,中国在中东外交中是后来者、被动的参与者、有时甚至是旁观者。但是随着中国国力的上升和与其他大国互动的加深,中东作为世界上地缘战略资源和自然资源最富集的地区,其价值和重要性必然会越来越多地引起中国决策者们的重视。
 
首先,中东是世界上热点问题最集中、各种外交矛盾斗争最激烈的地区,是宣示中国外交基本原则,树立中国尊重主权、反对干涉、维护和平、主持正义的国际形象,提升中国外交软实力的绝佳舞台。 
 
其次,中东是中国保证能源安全的必争之所,也是拓展经济发展空间的机遇之地。
 
第三,中国国力的上升和大国博弈的加剧,使中国可以也必须加大对中东的投入。美国既想从中东脱身又不能舍弃中东的做法也必将牵制和延缓美国的战略东移的步伐。
 
第四,地区国家对中国将更加倚重。未来十年,全球力量对比东升西降的大势将更加明显,中东国家普遍看重中国的发展潜力,把中国视为开拓国际空间、平衡传统大国影响、促进经济发展的重要依托。在中东地区原有力量被打破的背景下,他们的东向战略在未来十年将更多地从意愿转化为行动。
 
2、中国对中东投入的增加将是一个渐进和摸索的过程。
 
首先,这个过程有赖于中国自身认识、能力、手段的不断提高。从认识上讲,中国外交要克服传统的对中东的“超脱外交”和袖手旁观的惯性。如同大国要走向海洋一样,中东是大国外交的必修课,中国要走向世界必须经营中东。从能力上讲,中国自身国力仍处于将强未强的“战略爬坡”阶段,利益的不断延伸与实力之间的矛盾仍继续存在,中国要在中东拥有一份话语权,不可能一蹴而就。从手段上讲,中国的中东外交要解决缺少安全支撑、金融安排和支点国家的短板。
 
其次,这个过程也需要外部因素的推动。比如,中国在叙利亚问题上的明确态度(三次否决)就与此前利比亚局势的发展与美战略东移的大背景是分不开的。
 
3、中国不会去填补美国退离中东的真空,但是应该充分利用中东石油最大买家和第一大贸易伙伴的地位增加对中东问题的话语权,推动“一带一路”在中东的扩展。首先,中国与美国在中东既有斗争也有合作,但应避免正面对抗。中国不是冷战时期的苏联,中美之间不应也不能是零和游戏,在中东亦如此。美国力不从心,它在中东式微是不可抗拒的趋势。但是中国经营中东平台不应以挤压美国传统势力为目标。其次,中美在诸多中东问题上存在矛盾,其中外交理念的不同大于利害关系的冲突。中国在中东涉足尚浅,仍有相当的发展空间,远未触及美国在中东的主导权。第三,中美在中东尚有妥协空间。
 
未来十年中东仍将是持续动荡和群雄争霸的局面,中国应该、也可以在中东有所作为。
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