《外交》季刊

英国脱欧及对欧盟影响

梅兆荣  中国前驻德国大使、外交学会前会长 


  2016年6月23日英国公投脱欧,是对欧盟一体化的沉重打击,将对欧盟的发展产生深远影响,堪称欧盟历史上的一个重大转折。
  为正确认识和评估这一“政治地震”,有必要回顾卡梅伦前首相发起脱欧公投的背景和意图。了解欧洲战后历史的人都知道,1973年英国加入欧共体是看中了欧共体单一大市场提供的好处,但对推进欧洲一体化建设不感兴趣。长期以来,英国作为欧共体及后来的欧盟成员总有一点特殊性,被称为是“三心两意”、“挑肥拣瘦”的成员国。换句话说,英国只想利用欧盟单一大市场,为英国经济和伦敦金融中心捞取好处,但不支持推进欧盟一体化。它强调要维护英国主权,反对建立“联邦欧洲”和“欧盟制宪”,不加入体现欧盟一体化成就的欧元区和申根协定。随着欧盟一体化进程的进展,特别是欧洲主权债务危机的持续发酵,欧元先天性缺陷的凸显,欧盟官僚机构的弊端不断暴露,欧盟为治理债务危机成立银行业联盟等超国家机制,严格财经纪律,以及欧洲难民危机的迅猛冲击,英国社会上和执政的保守党内部疑欧情绪和反欧势力日益滋长,出现了脱欧还是留欧的两派争论。针对这样的情况,时任英国首相的卡梅伦宣布,如果他能在2015年大选中获胜,将于2016年就是否脱欧举行全民公投。卡梅伦此举旨在一箭三雕:一是安抚党内疑欧派,缓和内部争论,防止分裂;二是借此笼络人心,以利于他赢得大选,保持和巩固其党魁和首相地位;三是压欧盟在英关切的问题上作出让步。卡梅伦这一手达到了预期目的,不仅在2015年大选中以较大多数胜出,而且促使欧盟为了留住英国而在谈判中作了两大让步:一是同意英国今后可以有选择地参加一体化步骤,从而认可了欧盟一体化实行双速或多速的原则;二是同意英国对欧盟公民进入英国从业时可以在一定时间内不予享受英国的高福利。这些“成果”使卡梅伦非常得意,但他不得不兑现举行脱欧公投的诺言。
  在脱欧公投筹备过程中,英国全国上下围绕留欧还是脱欧的争论达到了炽热的程度,不仅使英国社会分裂,而且搅动了整个西方世界。欧洲一些重要国家的领导人和政要纷纷发声敦促英国留在欧盟,美国总统奥巴马也亲自出马施加影响和压力,大批美国高官赴英游说警告脱欧的害处和后果。但结果却适得其反,引发了英国民众的强烈反感,最后脱欧派以近52%的微弱多数获胜。但公投结果揭晓之后,出现了一些奇怪现象:卡梅伦引咎辞职后,在公投中获胜的保守党的脱欧派领袖约翰逊却激流勇退。随后推出主张留欧的原内政大臣特蕾莎•梅接任党魁和首相,且新内阁内两派代表人物皆有。但在狂热的辩论冷却下来以后,一些主张留欧的议员和民众不认可公投结果,有的声称后悔当初投了脱欧票,要求举行第二次公投。在这一波浪潮平息和新内阁宣布拟于2017年3月底向欧盟正式提出脱欧申请之后,主张留欧的议员又提出,政府启动脱欧程序须经议会批准,并称其申诉已获高等法院裁定批准。对此,特蕾莎•梅政府予以拒绝,声称将上诉最高法院予以驳回,并向德、法和欧盟领导人重申,将按原定计划启动脱欧进程。
  从上述情况不难看出,脱欧公投这一决定很大程度上出于政党私利,导致了英国社会围绕留欧还是脱欧问题的撕裂。正如欧洲一些媒体指出:用“公投”这种充满情绪化的手段来解决英国是否退出欧盟这样事关国家走向的重大复杂问题,不会带来理性的结果。这是一种“劣质民主”,是西方民主制度陷入深重危机的表现。
  根据欧盟条约第50条规定,脱欧谈判期限为2年。欧盟方面敦促英国尽快递交脱欧申请以启动谈判,英方则因拿不出脱欧方案而采取了拖延政策。主要原因是,无论脱欧派还是留欧派,都对公投结果做了错误估计,对公投之后如何行动缺乏预案。而为了应对公投结果公布以后的混乱,整顿和统一内部思想,以及拟定脱欧谈判方案,需要很长时间。可以预料,谈判将是复杂、艰巨和曲折的,不排除中间出现一些紧张局面甚至新的变故。从英国的角度看,据说理想的谈判结果应是对己有利而又不伤害欧盟。而欧盟从其利益考虑,应使英国为其脱欧付出代价,太便宜了英国会鼓励一些成员国效仿,引发连锁反应。但对英惩罚过重又会使谈判拖而不决,由此造成的不确定性将给欧洲经济带来重大损失。况且,英国退出欧盟后仍是北约成员,与欧盟在政治、经济上紧密相连,把关系搞得太僵不符合双方长远利益。另一方面,脱欧谈判需要解决的问题很多,但核心是如何重塑未来英欧之间的经贸、投资和金融关系,关键问题是英国是否或在多大程度上以什么条件留在欧洲单一大市场,确保伦敦金融中心的地位和利益不致受损。与此相联,必须同时解决欧盟成员国公民在多大程度上可以自由进入英国就业,并享受英国的高福利待遇。这些既是英国也是欧盟特别是波兰、匈牙利以及巴尔干国家的关注所在,将是双方讨价还价的重点。
  不管英欧谈判结局如何,英国脱欧对欧盟的影响将是多方面的、深远的,实际上部分影响已开始显现。粗线条地看,大致可以归纳为以下几个方面:
  一是欧盟实力和影响力将遭削弱,国际地位会下降。英国经济占欧盟总量15%,人口占12.5%,是欧盟内投资存量最大的国家,也是欧盟预算的第二大出资国和单一大市场的重要推动力量。作为联合国安理会五常之一、拥核国家以及与美国有特殊关系的北约成员国,英国对欧盟的外交、安全和全球影响力不可小觑。英国脱欧无疑会使欧盟体量瘦身、重量减轻、能量减弱。
  二是鼓励和加强欧盟各国的疑欧极端力量,从而削弱欧盟一体化的根基。英国公投脱欧反映了四大趋势性问题:贫富差距扩大导致的社会矛盾深化;草根阶层对精英统治的强烈不满;对欧盟官僚机构的反感日益增长;反全球化思潮上升。应当指出,所有这些现象在欧盟其他成员国或多或少同样存在,英国脱欧先例对诸如法国“国民阵线”、意大利“五星党”、荷兰“自由党”和德国“另择党”等右翼民粹主义力量无疑起了鼓舞作用。虽然英国脱欧也对欧盟敲了警钟,促使人们反思如何通过改革减少弊端。比如德法外长已开始改口,不再讲“更多的欧洲”,而提出要建设“灵活的欧洲”,还声称要“倾听人民的声音”,“问题不在于如何使成员国将主权更多地转让给布鲁塞尔”等等,但只是说说而已,没有基于共识的具体举措。
  三是将改变欧盟内部关系结构,并对欧盟政策走向产生影响。欧盟作为主权国家联合体,法律上各成员国的外交政策是独立自主的,但各成员都力图借重欧盟增强自己对外份量和贯彻自己利益诉求,同时在重大外交与安全政策上尽量保持对外一致。英、法、德三大国基于其实力对欧盟政策有较大的话语权和影响力,并建立了既相互利用又相互制约的关系结构。例如,德国常在英法之间左右逢源,在经贸政策上以英压法,在推进政治一体化方面则拉法促英。法英则相互借助以制约德国坐大,阻止德国成为欧洲主宰。英国脱欧后,这些杠杆作用将发生变化,英国作为美国最亲密的盟友对欧盟对外政策的影响力将大大弱化甚至丧失。而随着法国国力衰落,德国主导欧盟的欲望会增强,但也会引发其他中小成员国的疑惧和抵制,欧盟内部的分歧和矛盾可能发展。德国将在“德国的欧洲”和“欧洲的德国”之间徘徊。
  四是美国需在欧盟内部寻找新的“帮手”替代英国脱欧前扮演的角色。种种迹象表明,美极力拉德国扮演这一角色,这不仅是基于德国在欧洲的政治经济份量和影响力,更是因为默克尔具有较强的大西洋情结,非法、意等国领导人能及。不过,德国是否和在多大程度上扮演美国所希望的英国在欧盟内所起的作用,还有待观察。但今后德国内外政策的走向和德美关系的演变值得注意。在这个意义上,英国脱欧的影响将超出欧洲范畴。


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