《外交》季刊

中东格局变化加快


安惠侯   中国国际问题研究基金会战略研究中心主任、中国国际问题研究院特聘研究员
中国前驻阿尔及利亚大使、前驻突尼斯兼巴勒斯坦大使、前驻黎巴嫩大使、前驻埃及大使


  中东位于欧、亚、非三大洲交汇处,战略地位重要,又拥有丰富的油气资源,历来是大国角逐要冲。该地区民族、宗教、教派关系复杂,加上大国的插手干预,冲突不断,热点频发,但在多数时间,动乱局限在局部地区,烈度可控,多数国家保持相对稳定和正常发展。这是中东局势的常态。
  2010年底爆发的中东大动乱,加上美国推行“新干涉主义”,打破了这种常态:群体性抗议浪潮一度波及几乎所有阿拉伯国家,四国政权更迭,三场战争爆发,中东地区出现超常态的大动乱。
  2014年,“伊斯兰国”猖獗,攻城略地。一些学者认定:中东进入新的“大乱局”, 陷入全面危机,政治秩序崩溃,政治版图解体,旧格局被彻底打破,主权国家体系根基动摇。中东没有最乱,只有更乱。把局势描绘成一团漆黑,毫无希望。这些观点以偏概全,夸大其词,误导公众,干扰决策。两年多时间过去,事实证明上述论断均不准确。
  2016年中东局势如何评估,2017年又将如何演变,令人关注。
  一、整体局势相对稳定,局部动乱仍难安定。
  阿拉伯国家当下呈现三种状况:一是,2012年后,多数阿拉伯国家逐步平息动乱,恢复稳定,正常发展。二是,发生政权更迭的突尼斯和埃及于2014年先后成立民选政府,基本控制局势,正艰难地恢复经济,改善民生。三是,处于战乱的叙利亚、伊拉克、利比亚、也门,出现一些积极变化,局势仍难安定。中东不可能完全稳定,但现在已经恢复到大动乱前总体稳定,局部动乱,烈度可控的常态。
  二、“伊斯兰国”由盛转衰,失败已成定局。
  “伊斯兰国”利用叙利亚内战和伊拉克动乱,发展力量,攻城略地,强势崛起。美及几个地区大国出于推翻巴沙尔政权的短视考量,予以纵容,甚至支持。由于“伊斯兰国”的反人类暴行威胁了美及地区大国的利益,特别是俄罗斯于2015年出兵空袭“伊斯兰国”并取得明显成效后,美及地区大国改变态度,加大打击“伊斯兰国”的力度。伊拉克政府军从“伊斯兰国”手中夺回费卢杰、拉马迪和提克里特等重镇后,于2016年10月对“伊斯兰国”在伊拉克的最后据点摩苏尔发起总攻。参战的有政府军、库尔德人武装、什叶派和逊尼派民兵,共约3万人。困守摩苏尔的“伊斯兰国”武装约8000人。政府军已收复东城区,正向西城区推进,取胜只是时间问题。在叙利亚,政府军于2016年12月收复北部重镇阿勒颇,从而控制了全部五大城市。“伊斯兰国”势力被压缩在拉卡地区。据估计,“伊斯兰国”在叙、伊控制的地盘丧失80%以上,人力、财力锐减。这个反动落后的“哈里发国”失败已成定局。这不仅对叙和伊走向稳定意义重大,对整个中东,乃至世界的反恐斗争都会产生利好影响。这股势力仍在顽抗,还可能流窜到中东其它国家、欧洲和非洲。只要存在滋生恐怖主义的土壤,就难以彻底根除恐怖主义。反恐斗争长期化。
  三、处于战乱的四国出现一些积极变化,但仍难以稳定。
  (一)叙利亚政府军收复了阿勒颇,重新掌握战场主动,巴沙尔总统站稳脚跟。在俄罗斯、伊朗、土耳其三国调停下,政府军与反对派武装实现停火,并重启政治谈判。谈判先在哈萨克斯坦进行,2月23日转至日内瓦由联合国秘书长叙利亚问题特使德米斯图拉主持,谈判未取得突破,连双方代表直接对话都未能实现。3月3日,特使宣布双方就下一轮会谈的议题达成一致,即组建民族团结政府、修订宪法、举行大选、反恐。3月25日将举行第5轮谈判。和谈虽然继续,但要取得突破恐非易事。
  叙利亚除政府军外,还有 “伊斯兰国”武装,库尔德人武装,反对派武装、土耳其部队和美的特种部队。战场上的格局历来是谈判桌上的筹码。战场上得不到的,也不可能通过谈判得到。
  政府军得到俄罗斯、伊朗、黎巴嫩真主党支持。反对派武装成分复杂,包括恐怖势力“征服阵线”,得到美国、沙特、土耳其支持。库尔德人武装得到美、俄支持,又被土视为土库尔德工人党的分支,予以打击。俄、美、伊、土间达不成妥协,叙危机难以真正解决。
  (二)击毙卡扎菲已5年,利比亚仍然是军阀割据。4个政府并存:位于东部城市图卜鲁格,由国民代表大会支持的东部政府;位于首都的黎波里,由宗教势力支持的救国政府和联合国主导下成立的民族团结政府,以及位于德尔纳的“伊斯兰国”“政府”。民族团结政府虽得到国际社会承认,但缺乏民意支持,力量虚弱,不具备执政基础。民众生活艰难,人身和财产安全得不到保障,整个国家陷入无政府状态。当年,以人道救援的名义,积极推翻卡扎菲政权的美欧大国,对当下陷入严重人道危机的利比亚,却无所作为。
   (三)也门内战已造成8000多人死亡。胡塞势力控制萨那,得到伊朗支持;哈迪政府偏安南方,得到沙特支持。沙特军事介入成效不大。同时,“伊斯兰国”和基地组织乘机发展。当下,胡塞势力和哈迪势力均有政治和解的意愿,沙特也无意继续打下去。在联合国代表主持下,双方举行和平谈判,但诉求差异巨大,实现和解尚须进行艰苦的讨价还价。
  (四)伊拉克拥有合法政府和军队,但库尔德人在北部高度自治,逊尼派势力也不听命于什叶派势力控制的政府。各派能联手发动摩苏尔收复战,令人鼓舞,但战后参战各方是否会为争夺对第二大城市的控制和管理权发生冲突,令人担忧。
  四、俄、美在中东博弈,俄频频得分,美麻烦增多。
  2011年,美国提出“亚太再平衡战略”,全球战略重心东移。同年,阿拉伯世界爆发大动荡。奥巴马推行“新干涉主义”,造成利比亚和叙利亚乱局,为“伊斯兰国”势力崛起提供了机遇。随后,奥巴马政府调整中东政策,实行收缩。主要思路是:(一)放缓推行“新干涉主义”,避乱求稳;(二)减少军事介入;(三)利用矛盾,玩弄平衡,使用“巧实力”,让对立势力相互牵制。根据新思路,美国与伊朗就核问题达成协议;推动巴勒斯坦与以色列和平谈判,但因以色列的顽固态度而失败;拒绝直接军事干预叙利亚;对“伊斯兰国”放纵,企图让“伊斯兰国”与叙政府恶斗,两败俱伤;在伊朗和沙特间玩弄平衡,既使之相互牵制,又不让冲突失控;对俄罗斯军事介入叙危机无可奈何又不甘心,与俄博弈加剧。美对中东投入减少,影响力下降,但又离不开、放不下,仍要保持主导地位。奥巴马的中东政策未取得预期效果,反而与传统盟国沙特、土耳其、埃及、以色列关系紧张。
  俄罗斯强势重返中东。2015年9月30日俄出兵空袭叙利亚境内的恐怖势力,战绩显著,远强于美主导的反恐联盟。俄军的介入打击了“伊斯兰国”的嚣张气焰,削弱了反对派武装力量,增强了叙政府军的战斗力,政府军得以转守为攻,不断收复失地。叙国内力量对比发生变化。美被迫改变态度,由拒绝与俄合作反恐,到与俄联手推动叙危机政治解决进程的启动,但因俄、美战略目标不同,分歧严重,政治解决进程举步维艰。
  俄与埃及、沙特的关系明显发展。土耳其在未遂政变后,与美交恶,主动改善与俄的关系。俄不计前嫌,热情回应。2016年12月20 日,俄、伊、土三国外长在莫斯科达成“莫斯科声明”,表示,三国愿协助叙政府和反对派起草和解协议,并充当担保人。显然,俄在叙问题上话语权增加。
  近几年来,俄一直谋求重返中东,出兵叙利亚是俄重返的靓丽一招。俄在中东频频得分,美在中东的麻烦增多。然而。俄经济困难,国力有限,对中东不可能超出国力地投入,虽然在中东影响有所恢复,但不可能替代美的主导地位。
  五、特朗普如何调整中东政策令人关注。
  特朗普政府的外交政策尚在调整和制定之中,其中东政策也不明朗。从现有资料看,有几点值得注意:一是强调反恐,甚至表示要联手俄罗斯共同反恐。美于3月9日向叙增派400名海军陆战队,加上已经在叙的特种部队,在叙美军达到900人。此前,美、俄、土三国军事高官在土会谈,协调三方在叙军事行动。二是更加偏袒以色列,不再坚持以“两国方案”解决巴以矛盾,对以扩建定居点态度暧昧,甚至扬言要将美驻以使馆牵往耶路撒冷。这已引起巴方和阿拉伯国家的批评和不满。三是对伊朗更加严厉。竞选时,特朗普严厉批评伊朗核协议,但这是一份国际协议并得到联合国认可,美不可能单方面予以废除,也难以独自退出。特执政后加强了对伊朗的制裁,双方在霍尔木兹海峡军事对峙,两国关系更趋紧张。四是改善了与沙特的关系。五是批评过去美实行“政权更迭”政策得不偿失。这是否意味着特在中东无意制造新的战乱?
有学者认为中东是特朗普外交的当务之急;也有学者认为,特将进一步从中东脱身。笔者认为,特不会改变美战略重心东移亚太的决定,美可能加大反恐力度,但无意,也无力增加对中东的投入,同时,美在中东仍有许多利益,离不开,放不下,还要维持其主导作用。
  六、地区大国力量消长,博弈继续。
  (一)伊朗遭受美更多打压。伊朗在叙利亚、伊拉克、也门、黎巴嫩以及打击“伊斯兰国”等地区热点问题上均在发挥作用,具有一定的话语权。但伊核协议签署后,美并未及时解除对伊制裁,美参、众两院还于2016年11月作出决定,将《对伊朗制裁法案》延长10年,美、伊关系未实质改善。伊朗经济有所恢复,但没有像一些人预计的那样“爆炸式”地发展。以沙特为首的逊尼派国家,对伊朗疑虑很深。沙、伊间博弈持续。特朗普对伊朗态度更加严厉。鉴于伊朗“什叶派”和“波斯人”的属性,以及美国不会容忍其影响力过分扩大等因素,伊朗不可能在以“逊尼派”和“阿拉伯人”为主体的中东地区发挥主导作用。
  (二)沙特困难增多。油价低迷,沙2015年财政赤字高达980亿美元。沙特组建联军,介入也门战事,进展不顺,劳民伤财,难以为继。对叙利亚政策极端,坚持推翻巴沙尔政权又无法实现,陷于被动。强烈反对“伊核协议”,夸大伊朗的威胁,热衷于与伊朗对抗,引发美国不满。美国会还通过决议承认“9.11”受害者及其家属有权状告沙特政府,更加引起沙特不满。但美沙保持盟友关系仍是双方的利益所在。特朗普上台后,美沙关系有所改善。
  (三)土耳其内外交困。土长期以来,热衷加入欧盟。中东爆发大动乱后,土极力介入中东事务。叙内战爆发后,土站在美国、沙特一边,逼压巴沙尔下台。埃及废黜穆尔西,土予以谴责,公开支持埃及穆兄会。“伊斯兰国”猖獗时,土开放土叙边界,听任“伊斯兰国”走私石油,人员和物质自由进出。俄罗斯军队空袭“伊斯兰国”后,土还击落一架俄军机,与俄交恶。土政府与土库尔德人工人党矛盾激化,土不断袭击位于伊拉克和叙利亚的库工党基地,库工党则在土境内频频发动恐怖袭击。土的行为引起地区许多国家的不满,土在地区的影响明显下降。
2016年7月15至16日,土发生未遂政变。土政府进行严厉镇压和广泛清洗,引发美、欧批评。土指认旅美土宗教领袖居伦策划了政变,要求美引渡,美未于理睬,引起土强烈不满。土与美、欧关系趋紧。与此同时,土对击落俄战机表示道歉,主动改善与俄关系。土调整对叙政策,在安排叙反对派武装人员撤离阿勒颇和推动叙政府与反对派停火和和谈方面,与俄罗斯和伊朗联手协调。
  库尔德人三分之二居住在土耳其,库尔德人的独立倾向是土心腹大患。土不顾伊拉克和叙利亚政府的反对,公然出兵伊、叙,以扩大在库尔德问题上的发言权。
  当下,土正在为实现总统制组织全民公投。欧洲舆论担心土总统制会导致专制独裁,持批评态度。
  有人认为,土耳其政局势酝酿着大的变动。
  (四)埃及艰难复兴。塞西在军方的支持下,基本稳定局势。当务之急是发展经济,改善民生,巩固政权,恢复在地区的影响力。世界经济不景气影响埃运河收入和侨汇收入;恐怖袭击不时发生,严重地打击了旅游业;加上埃经济政策调整远不到位,吸收外资不畅,经济复兴步履艰难。对地区事务的影响力,缓慢恢复。
  (五)以色列处境孤立。伊朗核协议签署,美、伊关系松动;美战略重心向亚太转移,在中东实行收缩;美、以关系出现不协调,以对自身的安全日益不踏实,从而对巴勒斯坦态度趋向强硬。另一方面,阿拉伯大国埃及、沙特、叙利亚、伊拉克自顾不暇,对巴支持减少,又使以有恃无恐。国际社会对以阻扰巴、以和谈不满,一些欧洲国家对以态度转为严厉,但都无力促使以改变对巴政策。特朗普执政后,以美关系明显升温。
  地区大国间的博弈,主要表现在沙特与伊朗关系上。如果没有域外大国的挑唆和支持,不会酿成大的冲突。伊斯兰什叶派与逊尼派间的教派矛盾,明显地被地区大国在地缘斗争中利用和放大。
  七、巴勒斯坦问题被边缘化。
  法塔赫与哈马斯分歧严重,无法团结对以。阿拉伯世界对巴支持力度减弱。特朗普政府更加亲以。以色列态度更趋强硬。以、巴力量对比越来越对巴不利。巴、以和谈难以启动,即使启动也难以突破,巴勒斯坦问题实际上已被边缘化。在这种态势下,巴激进势力可能再次转向暴力,但因力量对比悬殊,暴力冲突难有成效,也不会失控。
  八、库尔德人力量壮大,独立倾向增强,建国恐非易事。
  伊拉克库尔德人已经高度自治,2016年初提出要举行“独立公投”,遭到有关各方反对。叙利亚库尔德人力量增强,2016年3月提出在叙北部库尔德人地区建立联邦自治区,立即遭到叙政府、土耳其和美国的反对。库尔德人赶紧声明,他们要成立的是“联盟”而不是“联邦”;要的是“自治”,而不是“独立”。土耳其库尔德人与政府的矛盾加剧,土政府十分警惕库尔德人的独立倾向。库尔德人分别居住在土耳其、伊朗、叙利亚、伊拉克等国,历史上从未建国。库尔德人独立建国,不仅危及有关四国的主权和领土完整,还会冲击地区地缘格局,库尔德人内部意见并不统一,国际社会也不支持。库尔德人独立建国恐非易事。
  结论
  王毅外长3月8日指出:当前中东再次处于关键十字路口,既存在动荡加剧的风险,也蕴育着迎来和平的希望。影响中东局势的因素很多,既有内因,也有外因。进入新世纪后,小布什政府发动了阿富汗战争和伊拉克战争;奥巴马政府挑起了利比亚战争和叙利亚战争,美是制造中东动乱的主要外因。特朗普政府如何确定中东政策,令人关注。近几年,俄罗斯重返中东,美俄博弈,成为影响中东局势的又一重要因素。2017年中东几大热点可能会有所降温,但不可能实现和平;动荡还将继续,加剧的可能性存在,但并不太大。中东确实处于关键十字路口。


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