《外交》季刊

特朗普政府退出《巴黎协定》行动的性质及其影响

王瑞彬 中国国际问题研究院世界经济与发展研究所副研究员

  日前,美国总统特朗普宣布美国将退出关于应对气候变化的《巴黎协定》,这是继3月份特朗普签发《关于促进能源独立和经济增长的总统行政命令》(Presidential Executive Order on Promoting Energy Independence and Economic Growth)后美国在气候变化与能源安全领域的最新政策行动,标志着特朗普政府已经完全抛弃了奥巴马时期的气候与能源政策,其性质及影响值得关注。

一、特朗普政府退出《巴黎协定》行动的性质

  6月1日,特朗普经近半年的反复权衡最终决定退出《巴黎协定》,再次体现了其倡导的“美国优先”的执政理念,强化了其注重国内经济事务的政策倾向。但就实质而言,特朗普执意退出《巴黎协定》的行动几乎完全是一种政治姿态,其中至少包含相互关联的三层含义,一是兑现其总统竞选承诺,对大力支持其当选的煤炭、石油、天然气等传统化石能源利益集团有所交待。据美国联邦选举委员会统计,接受煤炭利益集团捐助资金最多的前五位总统候选人均为共和党籍,而居首位的即是特朗普,且受助金额遥遥领先他人。同时,也在选民中树立其言出必果的执政形象。二是创造和累积政绩。特朗普就任以来,大刀阔斧力图推倒奥巴马健保体系、实施税改、落实大规模基础设施建设计划,但目前均遭重挫或难以突破。同时特朗普团队或家族受“通俄门”等丑闻缠身。美国哥伦比亚广播公司进行的最新民意调查显示,目前仅有36%的受访民众认可特朗普的执政表现。三是巩固共和党民意基础,争取在2018年中期选举中共和党能够延续优势地位,继续掌控国会两院,以图长远。特朗普着意将应对气候变化与制造业萎缩、就业岗位流失等联系在一起,稳定共和党选民基本盘。6月,在被视为明年中期选举风向标和试验场的乔治亚州、南卡罗来纳州特别选举中,两位共和党候选人均获全胜,稳住了众议院多数议席。
  目前来看,特朗普退出《巴黎协定》对美国利益而言除了其国际形象大为受损外,尚不会造成其他直接负面影响。
  首先,美国没有在《巴黎协定》中承担强制性量化减排责任。从法律关系看,《巴黎协定》是《联合国气候变化框架公约》的子约,确实具有名义上的法律约束力,但在实践中为各缔约方保留了较大的政策转圜空间。那些矛盾集中的重大谈判议题,如减排目标、资金援助、技术转让等并未在《巴黎协定》中获得实质性突破,而是暂被搁置。作为《巴黎协定》基础的“国家自主贡献方案”(Intended Nationally Determined Contributions)是缔约方根据各自国情提交的志愿性行动计划,并不具有真正的法律约束力。所以,无论是根据《巴黎协定》还是奥巴马政府提交的“国家自主贡献方案”,美国都没有对强制性量化减排指标、资金援助不发达国家等行动作出法律意义上的履约承诺。
  再者,美国退出《巴黎协定》并不意味着退出《联合国气候变化框架公约》及国际气候谈判进程。如前所述,《巴黎协定》采取了国际多边条约的形式,为《联合国气候变化框架公约》的法律延伸。依照国际法惯例,美国仍是《联合国气候变化框架公约》的缔约方,对于联合国框架下的气候谈判进程仍有权参与。即便是特朗普本人,也在宣布退出《巴黎协定》的同时表示,并不排除与有关各方重新谈判所谓“公正”气候协定的可能性。事实上,即便美国立即开始进入《巴黎协定》退出的法定程序,也需到2019年11月方可完成。届时特朗普总统第一任期也即将结束。基于美国的经济和科技实力、温室气体排放量及在各种国际机制中的地位,美国仍然对国际气候合作进程及相关规则制定保持着重要影响力。
  最后,美国国内气候政策与行动的基本特点是“自下而上”。这是美国政体及政治生态的特点决定的。联邦气候政策缺失不会从根本上阻止美国气候行动。一方面,美国各州综合经济实力、产业和能源消费结构、资源禀赋等差异巨大,利益取向不同,且享有广泛的管理自身经济事务的权力。联邦政府通过国会“自上而下”推动和制定全面的气候与能源政策阻力极大。因此,奥巴马政府即是以行政命令形式绕过立法机构签署并批准了《巴黎协定》。这也使得特朗普能够同样以行政命令的方式轻易脱逃。另一方面,美国各州、市、企业、非政府组织在开展气候行动应用环境友好技术等方面一直极为自主、活跃,形成“自下而上”的局面。美国几乎各州和主要城市及企业均制定由各自的减排计划。比如,加利福尼亚州、华盛顿州、明尼苏达州等13州组成美国气候联盟(United States Climate Alliance)坚持发展低碳经济,维护《巴黎协定》。美国东北部9个州、中西部6个州、西部7个州等组成区域减排联盟和碳交易市场。美国纽约市、洛杉矶市、芝加哥市等75个主要城市组成了“全国市长联盟气候行动议程”(Mayors National Climate Action Agenda )。

    二、特朗普退出《巴黎协定》行动对国际气候合作的影响

  特朗普政府退出《巴黎协定》对确立前进方向不久的国际气候合作进程造成一定冲击,但不会使之倒退或逆转。《巴黎协定》是继《京都议定书》后国际社会开展气候合作进程中的重大成果,对2020年后全球应对气候变化行动的时间框架和路线图作出规划。其基础是各国根据自己国情制定并提交的“国家自主贡献方案”,这种“自下而上”的方式不同于《京都议定书》“自上而下”向“附件一国家”分配减排指标的作法。美国暂时退出并不会摧垮《巴黎协定》的基础。目前,《巴黎协定》已获149个《联合国气候变化框架公约》缔约方批准,赢得最广泛的支持。但是,如前所述,美国在联合国气候变化谈判进程中一直扮演着极为关键的角色,对特朗普政府调整气候与能源政策的负面影响还需有所评估。
  一方面,动摇了国际社会应对气候变化问题的政治信心。2009年底哥本哈根气候大会令国际社会对全球合作应对气候变化前景普遍失望,不具任何法律约束力的《哥本哈根协议》相当于宣告全球减排的京都模式失灵。随后,经过中国、美国、欧盟、印度等主要经济体的反复推动下,国际社会终于在2011年德班气候大会上达成共识,为获致“议定书、另一法律文书或某种具有法律约束力的议定结果”展开协作,着手构建2020年后国际温室气体减排机制。2015年底,《巴黎协定》达成,最终形成以具有法律约束力的国际协定为核心,以各国“国家自主贡献方案”自愿行动为基础的新减排模式。巴黎大会召开前,已有187个国家提交了“国家自主贡献方案”,代表全球温室气体排放总量的97%,缔约方采取气候行动的参与度达到空前水平。特朗普政府气候能源政策是继小布什政府之后美国再次在气候变化领域放弃大国责任,对各国政府、国际组织、企业、机构等协作解决全球性问题的信心造成一定打击。
  另一方面,加大了落实《巴黎协定》的难度。《巴黎协定》于2016年底生效后即进入落实阶段。此前,为凝聚最大共识,主要缔约方在磋商《巴黎协定》文本过程中作了较大妥协和让步。特朗普政府的消极态度使未来特定议题的谈判难度增加,更可能成为阻碍谈判取得进展和成果的因素。特朗普政府取消对“绿色气候基金”给予支持,中止了国际气候合作伙伴计划,推卸发达工业化国家援助不发达国家等适应和减缓气候变化的责任,无视“共同但有区别的责任”原则,不利于发展中国家尊重和履行“各自能力”原则,兑现其各自在“国家自主贡献方案”中提出的减排目标,更无助于实现《巴黎协定》协定中提出的远景目标,即“确保至2100年全球平均气温升高不超过工业化水平前2℃”。

三、反思当前国际气候合作的模式与路径

  特朗普退出《巴黎协定》再次暴露了协定及当前国际气候合作模式的内在缺陷,有必要对其进行反思,否则影响将《巴黎协定》的有效落实及国际气候合作的前途。
  首先,《巴黎协定》先天不足有待弥补和改变。《巴黎协定》由缔约方全权代表签字、开放供各国签署、缔约方各自履行国内批准程序、向联合国交存批准文书、设定并满足一定生效条件、缔约方享有退出权利等。从其缔约程序及内容看,《巴黎协定》符合“以国际法为准”国际多边条约的定义。据《维也纳条约法公约》第26条,“凡有效之条约对其各当事国有拘束力,必须由各该国善意履行”。从法律效力层次上看,《巴黎协定》与《京都议定书》同属实施《联合国气候变化框架公约》的次级法律文件。从内容上看,二者之间关联性和延续性却并不显著,体现了完全不同的减缓和适应气候变化的理念和路径。为了最大限度凝聚国际社会共识,维护国际气候合作进程不致崩溃,《巴黎协定》回避了如监督、遵约机制等具体矛盾或分歧,更多地强调缔约方的道义责任、集体责任,在法律层面遗留了诸多不确定性,缺乏可操作性,难以实现所谓强法律约束力。而作为其基础构成要件的各国“国家自主贡献方案”的法律地位更为脆弱。
  再者,以双边合作推动多边谈判的国际气候合作模式亟待完善。美国政府更迭,新任总统特朗普轻易退出《巴黎协定》所引发讨论与危机反衬出这一模式的脆弱与失灵。特朗普气候与能源新政几乎完全逆转了奥巴马时期的相关政策,动摇了中美、欧美等重要双边气候合作机制的基础。中美之间在气候变化议题上的互信与有效合作更是达成《巴黎协定》的关键。哥本哈根会议后,中美之间建立的各层次气候对话磋商机制折冲双方利益诉求,推动国际气候谈判不断取得突破。两国成为弥合各方分歧,凝聚基本共识,维护联合国框架下国际气候合作进程的“双引擎”。中美元首先后发布三份关于气候变化的联合声明,基于双方高层的广泛共识,两国官方、企业、民间也逐步搭建起气候与能源政策、科技、贸易等各类对话与合作平台。美国退出《巴黎协定》后,以中美双边合作推动国际多边谈判的模式受到挑战,两国有关部门和机构均面临调整和适应的压力。
  最后,国际社会讨论如气候变化等全球性问题的思路亟待创新。应对气候变化是典型的全球性问题,需要世界各国、各地区的普遍参与,政府、企业、机构等多层次协作寻求解决方案。但是,从1992年《联合国气候变化框架公约》达成至今,全球气候谈判历尽曲折,成果有限。《京都议定书》和《巴黎协定》既是两大标志性成果,但同时也成为矛盾纷争的中心,效果不彰。谈判始终在人类共同利益与国家利益之间寻求平衡与突破,所谓“共同而区别的责任”原则难以得到贯彻。落实《巴黎协定》以及继续推进气候合作需利用“天时”、“地利”、“人和”,即时机、环境与意愿,三者相互关联。从时机上看,2007年全球金融危机以来,“去全球化”浪潮涌动,对全球既有政治、经济秩序形成多次冲击,不利于落实《巴黎协定》。但是,全球治理体系变革已提上日程,为主要谈判主体站在变革全球治理体系新高度讨论气候变化议题提供时机。从环境上看,《巴黎协定》及“国家自主贡献方案”虽不完美,但仍完全可以作为一个新起点。而且,可再生能源技术与市场发展迅速,增加了谈判主体的政策与行动选项。从意愿上看,携手应对气候变化是当前国际社会的主流意志,虽然未来一段时间美国联邦层级的气候政策阙如,但是其地方政府、企业、机构的积极性潜力很大。

四、结语

  特朗普政府退出《巴黎协定》,客观上给予中国、欧盟、印度等更多推动国际气候合作的机会。如前所述,主要谈判主体有必要站在构建全球治理体系新机制的高度,设计并稳妥推进《巴黎协定》进入履约期后的谈判进程。
  维护和完善国际减排合作的巴黎模式。《巴黎协定》及各国提交的“国家自主贡献方案”已经确立了未来较长时期国际气候合作的基本模式。《巴黎协定》已进入落实、履约阶段。《巴黎协定》本质上是关于缔约方道义责任、集体责任的原则性规定,遵约机制弱,并未设定强制性量化减排目标。据统计,中国、美国、欧盟等主要经济体温室气体排放量增速均已放缓甚至有所下降,减排压力事实上有所减轻。中国对形成巴黎模式具有重要贡献,今后在美国缺席的情况下继续发挥主导作用的重点并非立即重新建章立制,而是依照“国家自主贡献方案”认真履约,如期实现预设目标,展现负责任大国形象和引领全球治理体系变革的能力。
  推动中美气候与能源对话合作进入新阶段。美国参与后续气候谈判的立场、态度对巴黎模式成效及新机制的构建具有重要影响力。应对气候变化是中国参与全球治理的重要问题领域,几年来为达成《巴黎协定》所作的建设性工作获国际社会普遍认可。与特朗普政府建立了新的关于气候变化与能源合作的沟通对话机制,对于双方增进了解,扩大共识,确保以《巴黎协定》为代表的成果不受损害具有重要意义。而且,在特朗普气候与能源新政下,传统化石能源、可再生能源、基础设施建设等领域均出现丰富的市场机会与合作空间。以石油行业为例,美国石油产量增长加速,出口需求旺盛。中国进口美国石油,既可拓展多元进口渠道,又有利于改善双边贸易平衡,增强两国共同利益基础。中国在可再生能源领域投资、生产、应用方面均处于领先地位。而在特朗普能源新政下,美国风能、太阳能、生物质能领域的市场机会不减反升,也有利于形成中美双赢局面。

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