《外交》季刊

全球化时代的全球治理

蒋振西 中国联合国协会理​事

  目前,“全球治理”成为国际社会的一个热门话题,得到国际社会的广泛关注。在全球化的时代背景下,探索全球治理对国际局势的影响,加大对国际经济、安全等机构的治理改革,增大发展中国家在国际事务中的地位和话语权具有十分重要的意义。

一、全球治理的基本理念

  全球治理的概念是在全球化的时代背景下提出的。1992年,德国社会党国际前主席、国际发展委员会主席勃兰特倡议成立“全球治理委员会”。该委员会在1995年联合国成立 50周年时发表了《我们的全球家园》的专题报告,呼吁国际社会开展广泛合作,共同应对在全世界范围出现的公共问题。
  “全球治理”是一个理论概念,国际上不同学派对其有不同解读,而且不断发生变化。《我们的全球家园》对全球治理作了详细阐述,此后许多学者提出了不同见解。笔者认为:“全球治理是主权国家、国际组织、民间机构为解决全球性问题共同采取的治理行动,包括进行谈判协商、制定国际条约、建立法制法规,实施强制性措施等多种形式。全球治理涵盖国际安全、经济发展、生态环境等多个共同领域。” “全球治理”的核心应是国际社会各方的普遍参与、普遍受益,更好利用联合国等多边机制,平等协商、实现合作共赢,共同发展。
    全球治理是一个广泛的世界议程,全球治理的对象是世界性问题,涵盖政治、经济、安全等多个领域:一是全球安全治理,包括解决国家间或区域性的武装冲突、制止一些国家爆发的内战和动乱,防止国际核武器的扩散,控制常规武器的国际贸易与非法流通;二是促进经济全球化发展,包括保护全球贸易、金融市场流通、处理经济危机等; 三是保护生态环境,包括资源的合理利用与开发、保护生物多样性、应对气候变化等; 四是打击国际恐怖活动比如走私、毒品交易等跨国犯罪活动;五是保护基本人权 ,提供人道主义救援,以及防止流行疾病的传播等。
  全球治理的主体分为三个层面:第一层面是主权国家政府及行政当局。这是全球治理的基本层面,也是国际上最重要的行为主体。政府机构拥有国家治理的权力和资源,也承担着全球治理的责任和义务;第二层面是政府间国际组织,包括联合国、世界银行、世界贸易组织、国际货币基金组织等世界性综合国际组织和专门组织。同时也包括由地区国家组成的地区性组织,如欧洲联盟、非洲联盟、亚太经济合作组织。这些国际和地区组织将不同国家组成纵横交错的网络,在不同领域发挥着独特的作用与影响;第三层面是民间机构,由非国家行为体组成,包括民营商业机构、非政府组织和民众组织。据国际组织联盟统计,目前世界上300多个国家和地区拥有67000多个国际组织,其中大多数为非政府组织,包括学术团体,研究机构、专业协会和跨国商业组织。其中“国际红十字协会”、“绿色和平组织”等最为知名。他们有的组织世界论坛,聚集世界英才,提供研究成果,为政府出谋划策。他们有的联合民众,组织大规模活动,成为实行人道主义援助,保护生态环境的重要力量。非政府组织的有些活动是与政府共同组织的,比如每年在瑞士达沃斯召开的世界经济论坛,除了邀请世界顶尖经济学家等学者外,还邀请政府官员出席,大家各抒己见,共同为世界经济发展把脉问诊。
  全球治理的目标是建立完善的国际机制,制定有效的国际规章,实现公平有效的治理。全球治理特别强调要采取“参与、谈判和协调”的方式,而不是诉诸武力; 主张根据《联合国宪章》等国际条约与规章处理国际纠纷,规范参与者的行为。许多研究国际政治的学者认为,当前世界实际上是处于“无政府”状态,即不存在处于各国政府之上的“超级政府”。因此,全球治理的倡议者强调,全球治理的目标不是要建立“世界政府”,而是要建立一个更加民主、透明、有效的国际机制,加强国际合作,动员多种力量,对全球事务进行多元化和多层面的治理。
  全球治理的积极作用。随着全球化的发展,全球治理取得了不少进展,发挥了重要作用:一是有利于全球化的发展。全球化把世界各个地区、不同国家紧密地联结在一起,是全球治理的时代背景。当前,无论是发达国家还是发展中国家,都对全球治理的议程和目标表现出更多关注。二是有利于共同应对世界性问题。全球治理促进了世界经济秩序重构、推动联合国改革、气候变化、环境保护的进程。当前,全球治理的范围不断扩大,正向网络、极地、空天、海洋等新的领域发展。这些世界性问题是任何一国,无论多么强大,都不可能单独解决,只有加强国际合作,才能共同应对。三是有利于增强国际合作。全球治理的关键是要加强国际协调与合作。主权国家是解决全球问题的基础和关键,他们通过参与国际组织、增进地区合作形成了多层次,宽领域的国际网络,为全球治理提供了广阔的平台与渠道。四是有利于建立新的国际秩序。全球治理依照公认的国际法规、国际关系准则和国际惯例妥善处理全球性问题,体现了公平与效率,维护了各国的权利,同时也维护了国际秩序。总之,全球治理是主张通过以联合国为代表的多边治理机制,动员国际社会普遍参与,通过平等协商、实现合作共赢。
   
二、对全球治理的思考

  当前,全球治理理念得到了国际上的广泛认可,有其可行性,理由是:一是全球治理符合世界各国的根本利益,大家都从中受益;二是经过多年努力建立的现有国际体制仍在可靠运行。如世界银行、国际货币基金组成的布雷顿森林体系不断完善,世界贸易组织成绩斐然,世界卫生组织在防治流行疾病方面功不可没;三是国际条约在全球治理中发挥了重要作用。《联合国宪章》为国际关系制定了准则,保证了世界的和平与安全。《不扩散核武器条约》、《联合国气候变化条约》、《联合国海洋法公约》都已经在并继续在维护国际秩序过程中发挥重要作用。
当然,全球治理并不是要建立“世界政府”。虽然国际上有些学者主张建立“世界政府”进行全球治理,但主流派对此并不认同,而且也不现实。许多学者强调:“全球治理并不是要建立世界政府或世界联邦。” 虽然联合国在全球治理中发挥着极其重要的作用,但是联合国并不是“世界政府”,国际社会也不可能成立凌驾于各国政府之上的世界“超级政府”。联合国只有加强主权国家与有关组织的合作与协调,才能完成其承担的使命。
  尽管全球治理是当今国际社会的共识,然而全球化的发展并没有改变国际政治的基本现实,全球治理存在一些制约因素:一是全球治理的概念比较笼统,虚化,定义不明确,且多有歧义,很难指导具体行动;二是全球治理理念在没有“世界政府”的情况下,缺乏执行力。现有的全球治理机制没有足够的权力和资源,在国际治理、行动协调方面表现不足、其执行力是有限的。因此,全球治理只能依靠有效的国际合作;三是主权国家存在不同的利益与价值观念,常常使得全球治理难以达成共识。主权国家国家利益至上原则往往成为全球治理的障碍,使其面临严重的“集体行动的困境”。当前,在国际关系中,由于一些国家缺乏互信,很难达成一致与谅解。特别是美国奉行的霸权主义国际战略,对公正而有效的全球治理造成了直接的损害;四是在全球治理中有非国家行为体的大量参与,出现了许多不同的利益诉求方,使得在一些重大的全球性问题上达成共识的难度增加,使得决议的达成与执行更为困难。因此,全球治理从口号变为现实是一条漫长之路。
  在当前形势下,全球治理应立足于现实,推进全球治理体系的改革:一是明确全球治理的重点,加大对全球安全,国际经济合作,控制传染性疾病等重大国际问题的治理;二是加强主权国家特别是大国的合作与协调。主权国家是现代国际关系的基础,没有他们的参与和合作,全球治理只能是一句空话。在国际关系中,要坚持和平共处的基本原则,切实维护主权国家的正当权益和重要关切,其中建立相互尊重、合作共赢的新型国家关系至为关键;三是加大国际组织的协调作用。国际组织是国际关系的纽带,它们不仅是国际秩序的维护者和国际问题的决策者,同时也是国际法规的制定者。全球治理首先是由国际机制协同主权国家共同进行的综合治理。四是增加非政府组织对国际事务的参与,全球治理应有非政府组织和民众的广泛参与,体现民生诉求。今后应更多发挥非政府组织的积极作用。
  全球治理是当前国际社会的共识,具有广阔的前景。尽管世界上出现了逆全球化现象,世界贸易增长缓慢、贸易保护主义抬头,甚至引起有人对全球化的质疑,但这不能表明全球化将会倒退。全球化是基于生产力发展的客观规律,并不以人们的主观意志为转移。为此,国际社会也要为此做出不懈努力,加强全球治理的力度,共同推进全球化的健康发展。

三、  中国对全球治理的作用与贡献

  近年来,中国经济迅猛发展,成为世界第二大经济体、第一大制造业国、第一大贸易国。2016年中国的GDP总量已达74.41万亿元人民币。随着中国的综合国力的快速增长,中国对国际事务的参与度不断提高。
  目前,中国深度融入国际体系,是主要国际组织的重要成员。中国积极参与全球治理活动,在国际事务中努力实现从“旁观者”到“参与者”、“引领者”的角色转变。
  中国提出共同安全观。2014年,中国国家主席习近平提出,要“倡导共同、综合、合作、可持续的安全观”,强调“要切实推进多边外交,推动国际体系和全球治理改革。”
  多年来,中国致力于建设一个持久和平的世界,建设一个普遍安全的世界。中国主张建立“对话不对抗、结伴不结盟”的伙伴关系,相互尊重、合作共赢。中国主张完善全球经济治理,加强在金融监管、国际税收、反腐败领域合作,提高世界经济抗风险能力。
  中国参与联合国维和行动。 中国坚定维护以联合国为核心的国际体系,坚定维护以联合国宪章宗旨和原则为基石的国际关系基本准则,坚定维护联合国权威和地位,坚定维护联合国在国际事务中的核心作用。多年来,中国承担国际社会的共同责任,对联合国等国际组织提供了多种支持与合作。中国是联合国维和行动的坚定支持者和积极参与者。中国承担的维和摊款比额在所有会员国中已位居第二位,占据联合国维和摊款总额的10.2%。自1990年中国派出军事人员参加联合国维和行动以来,迄今,中国共向联合国维和行动派出三万人次的维和人员,21名中国维和军人和警察献出了宝贵生命。当前,2000多名中国维和人员正在冲突地区为和平而值守。中国在联合国维持和平行动中发挥的作用日益增强,贡献日益突出。
  中国海军参加亚丁湾护航。 2008年12月26日,中国政府开始派遣海军舰艇编队赴亚丁湾、索马里海域实施护航,主要任务是保护中国航经亚丁湾、索马里海域的船舶、人员安全,保护世界粮食计划署等国际组织运送人道主义物资船舶的安全,并努力为航经该海域的外国船舶提供安全掩护。目前已派出25批护航编队参加亚丁湾索马里海域护航,护航编队还与有关国家海军进行联合军事演习,访问港口,进行反海盗训练。
  中国举办20国集团杭州峰会。2016年中国举办的杭州峰会上通过了《二十国集团创新增长蓝图》,决心从根本上寻找世界经济持续健康增长之道,全面提升世界经济中长期增长潜力。杭州峰会制定了《二十国集团全球贸易增长战略》,继续支持多边贸易体系,重申反对保护主义承诺,第一次就落实联合国2030年可持续发展议程制定行动计划,这将为发展中国家人民带来实实在在的好处。二十国集团应该不断完善国际货币金融体系,优化国际金融机构治理结构完善全球金融安全网。
  中国提出“一带一路”倡议。2013年,中国提出了“一带一路”倡议。这是促进中国与世界共同发展宏伟构想的中国方案。在 “一带一路”建设中,中国主张“共商、共建、共享”的原则。其中“共商”就是要注重和有关国发展战略的对接,以求共同发展;“共建”就是紧密联系沿线国家的利益、命运和责任,共同推进‘一带一路’建设;“共享”就是实现互利共赢,造福沿线各国人民。
  近年来,中国与“一带一路”60多个沿线国家经贸合作取得可喜成绩。 2016年中国与“一带一路”沿线国家的进出口总额为6.3万亿元人民币,在沿线国家新签对外承包工程合同为1260亿美元,对沿线国家直接投资145亿美元。中国企业已经在“一带一路”沿线20多个国家建设了56个经贸合作区,涉及多个领域。 2017年5月,中国在北京举办“一带一路高峰论坛”,28个国家元首政府首脑应邀与会,共同促进“一带一路”的健康发展。
  中国以维护世界和平、促进共同发展为己任,在国际关系中弘扬平等互信、包容互鉴、合作共赢的精神,共同维护国际公平正义。实践证明,中国是国际秩序的参与者、建设者和贡献者。

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